Gesellschaftspolitische Probleme, technische Lösungen?
Ein Analyserahmen zur Einschätzung der Möglichkeiten und Grenzen von lern- und wissensorientierten Projekten in Entwicklungsländern

Jörg Meyer-Stamer

 

Beitrag zum Workshop "Technologien zur virtuellen Ausbildung für wirtschaftlich schwache Länder" im Rahmen der GI-Jahrestagung 2000

Einführung

Reflexionen über Chancen und Risiken einer gegebenen neuen Technologie für Entwicklungsländer leiden häufig darunter, daß isolierte Charakteristika einer Technologie mit isolierten Strukturproblemen in Verbindung gebracht und daraus gewagte Hypothesen abgeleitet werden. Dies gilt auch für Überlegungen zu den Potentialen von Telelearning, um die es in diesem Workshop geht. In diesem Beitrag werde ich eine modifizierte Fassung des Analyserahmens "Systemische Wettbewerbsfähigkeit" vorstellen, die auf die Frage nach der Organisation von Lernprozessen und Wissenverwaltung und -akkumulation in Gesellschaften zugeschnitten ist. Mithilfe dieses Analyserahmens ist es möglich, ein besseres Verständnis der Rahmenbedingungen der Nutzung einer spezifischen Technologie zu entwickeln und dadurch die Chancen für einen erfolgreichen Einsatz zu verbessern.

Das Konzept "Systemische Wettbewerbsfähigkeit" (SWBF) entstand zu Beginn der 90er Jahre eher zufällig. Es kristallisierte sich – im Kontext der Analyse von dynamischen Industrialisierungsprozessen in Ostasien und nachhinkender Entwicklung in Lateinamerika – als Versuch der Zusammenführung verschiedener Disziplinen und Theoriestränge heraus. Es war immer angelegt als analytisches Konzept, nie als ein in sich geschlossenes Theoriegebäude, und der Anspruch war bescheiden: Hilfestellung zu leisten bei der Analyse der komplexen Faktoren, die für mehr oder weniger erfolgreiche Anstrengungen zur Schaffung wettbewerbsfähiger Industrien und dynamischer Entwicklungsprozesse verantwortlich sind, und darauf fußend die Formulierung von realistischen Politikempfehlungen.

SWBF hatte das Glück, zu einem günstigen Zeitpunkt auf den Markt zu kommen. Wahr- und aufgenommen wurde es in erster Linie in der entwicklungspolitischen Community. Diese litt in der ersten Hälfte der 90er Jahre darunter, der neoliberalen Orthodoxie – die sich in den Weltentwicklungsberichten, der unsäglichen Weltbankstudie "The Asian Miracle" und vor allem den standardisierten Strukturanpassungsprogrammen manifestierte – nur wenig entgegenzusetzen zu haben. Die Kritiker der Orthodoxie beharrten entweder auf traditionellen Konzepten (im Kontext der Diskussion um Industrialisierung: Strukturalismus, aktive Rolle des Staates / Industriepolitik, Entwicklungsprotektionismus / autozentrierte Entwicklung), oder sie adaptierten Partialansätze (z.B. Clusterkonzepte und Michael Porters Überlegungen oder neuere innovationsökonomische Ansätze). Was fehlte, war ein Konzept, das einen halbwegs breiten Anspruch vor sich hertrug und sich als Alternative zur Orthodoxie präsentieren ließ. Diesen Kriterien schien das Konzept SWBF zu genügen.

Kernaussagen des Konzepts

Die Ausgangsthese des Konzepts SWBF lautet: Erfolgreiche industrielle Entwicklung entsteht nicht allein durch das Walten der unsichtbaren Hand des Marktes, sondern durch gezielte Anstrengungen. Es ist nicht allein das ständige individuelle Ringen dynamischer Unternehmer, das die industrielle Entwicklung prägt, auch und insbesondere gezieltes kollektives Handeln. Es ist daher unzureichend, allein die Mikroebene von Unternehmen, Konsumenten und Markttransaktionen und die Makroebene von Zins und Wechselkurs, staatlicher Haushalts- und Außenhandelspolitik zu betrachten – was natürlich nicht heißen soll, daß diese Ebenen weniger bedeutsam wären. Im Gegenteil: Die Vernachlässigung makroökonomischer Aspekte war ein wichtiges Merkmal traditioneller Entwicklungskonzepte, insbesondere der importsubstituierenden Industrialisierung (ISI), die letztlich in Entwicklungsblockaden mündete (Messner und Meyer-Stamer 1992).

Neben der Beschäftigung mit Mikro- und Makroökonomie ist es essentiell, der Frage nachzugehen, warum der Staat Rahmenbedingungen schafft, die für industrielle und überhaupt wirtschaftliche Entwicklung mehr oder weniger günstig sind, welche Rolle dabei verschiedene gesellschaftliche Akteure spielen, wie staatliche und nichtstaatliche Akteure interagieren und welche Eckpunkte gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklung in dieser Interaktion abgesteckt werden; wir nennen diese Analyseebene die Metaebene, weil wir uns hier mit Fragen beschäftigen, die jenseits der Ebene makroökonomischer Rahmenbedingungen liegen.

Als vierte Ebene schließlich analysieren wir die Mesoebene. Dies ist die Ebene spezifischer Politiken und Institutionen zwischen der Makroebene, d.h. den allgemeinen, für alle gleichen ökonomischen Rahmenbedingungen, und der Mikroebene von Unternehmen und Industrien. Es ist hier, wo durch kollektives Handeln – konkret: durch den Staat, durch Unternehmensverbände sowie in public-private-partnership – Maßnahmen formuliert werden, die die Leistungsfähigkeit einzelner Branchen oder Standorte entscheidend beeinflussen.

Auf jeder der vier Ebenen lassen sich spezifische Anreizstrukturen identifizieren, die für hohe Leistungsfähigkeit einer Volkswirtschaft verantwortlich sind (Tabelle 1).

Tabelle 1: Anreizstrukturen für die Entstehung systemischer Wettbewerbsfähigkeit

 

Extern

Intern

Meta

  • Außendruck durch erfolgreiche Nachbarländer
  • keine Alternative zu Wettbewerbs- und Weltmarktorientierung (keine soft option)
  • Zwang zur Legitimationssicherung durch Elite
  • entwicklungsfreundliches Wertesystem
  • lern- und kooperationsfreundliche Kultur
  • Sozialprestige durch unternehmerischen Erfolg
  • Makro

    • Druck in Richtung Strukturanpassung
    • Performancedruck durch Anleger bei liberalisierten Kapitalmärkten
  • längerfristige Zurechenbarkeit politischen Handelns
  • Erfahrung mit Hyperinflation und Stagnation / schmerzhafter Strukturanpassung / Schrumpfungsprozessen
  • Meso

    • Entwicklungszusammenarbeit
  • Performance-Beurteilung von Institutionen gekoppelt an Erfolg privater Unternehmen
  • FuE-Institutionen: Kompatibilität zwischen akademischer und Anwendungsorientierung
  • Dezentralisierung von Verantwortung und Gestaltungsspielräumen
  • Partizipationsmöglichkeiten und Performancedruck in Verbänden
  • Mikro

    • Global commodity chains
    • internationale Standards (z.B. ISO 9000, 14000)
  • Wettbewerbsdruck
  • Druck und Unterstützung durch Abnehmer / Kunden
  • materielle Anreize für überdurchschnittliche Performance
  • Kernaspekte auf der Meta- und Mesoebene

    Die spezifischen Aussagen des Konzepts SWBF betreffen in erster Linie die Meta- und die Mesoebene. Die Betonung der Bedeutung dieser beiden Ebenen ist ein Ergebnis der Analyse der erfolgreichen ostasiatischen Schwellenländer, aber auch der fortgeschrittenen Industrieländer. In all diesen Ländern ist die industrielle Entwicklung durch gezielte Maßnahmen des Staates und anderer Akteure initiiert, stimuliert und beschleunigt worden. Voraussetzung dafür waren zunächst eine Reihe von Faktoren auf der Metaebene:

    Die industrielle Entwicklung wurde dann durch eine Reihe von gezielten Mesopolitiken vorangetrieben. Eine der wichtigsten Mesopolitik war stets die Technologiepolitik. Erfolgreiche industrielle Entwicklung fußt auf kontinuierlicher ("inkrementeller") Innovation, d.h. Verbesserungen bei Produkten und Produktionsprozessen, sowie auf grundlegen ("radikalen") Innovationen, d.h. der Einführung von ganz neuen Industriezweigen und der Entwicklung ganz neuer Produkte. Die Innovationsfähigkeit von Unternehmen beruht zunächst darauf, daß sie intern innovationsfreundliche Bedingungen sicherstellen, u.a. durch die systematische Qualifizierung ihrer Beschäftigten sowie durch Forschung und Entwicklung (FuE). Neben innerbetrieblichen Lernprozessen (learning by doing, learning by using) ist Interaktion zwischen Unternehmen ein zentraler Baustein von Innovationsfähigkeit (learning by interacting zwischen Hersteller und Kunden, Zulieferer und Abnehmer und in strategischen Allianzen). Betriebliche Innovationsaktivitäten können durch externe Unterstützung stimuliert und begleitet werden, z.B. durch steuerliche Begünstigung, die Bereitstellung von Aus- und Fortbildungsangeboten sowie durch den Aufbau von MNPQ-Einrichtungen (Messen, normen, prüfen, Qualität sichern), Technologiezentren, technologischen Demonstrationszentren, Technologieverbreitungsinstitutionen und Forschungseinrichtungen (durch den Staat, nichtstaatliche Akteure oder in public-private partnership).

    Wechselwirkungen zwischen den Ebenen

    Wichtige Wechselwirkungen zwischen den vier Ebenen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

    Warum "systemische" Wettbewerbsfähigkeit?

    SWBF ist kein systemtheoretisches Konzept. Im Gegenteil: Hinsichtlich der Möglichkeiten der Steuerung gesellschaftlicher Prozesse bezieht es dezidiert Stellung gegen den systemtheoretisch begründeten Steuerungspessimismus, wie er z.B. von Luhmann vertreten wurde (vgl. insbesondere Messner 1995). Der Systembegriff des Konzepts schließt an Klassiker wie Friedrich List an ("Das nationale System der politischen Ökonomie") und ist dem des "Nationalen Innovationssystem" nicht unähnlich. System bedeutet in diesem Sinn ein Geflecht von Akteuren, Institutionen und Politiken, die sich durch vielfältige Feedback-Mechanismen gegenseitig beeinflussen und in ihrer Gesamtheit ein gewisses Maß an Kohärenz erreichen – eben ein ökonomisches System, das in Deutschland eine andere Struktur und Funktionsweise aufweist als in den USA oder in Japan; in der Genese des Konzepts SWBF war der Vergleich zwischen Wirtschaftssystemen in Ostasien und Lateinamerika besonders erhellend. Unterschiedliche wirtschaftliche Performance, so ein Kernargument, läßt sich nicht auf einzelne Schlüsselfaktoren zurückführen (z.B. Industriepolitik und erfolgreicher Technologietransfer). Die Bestimmungsfaktoren der Dynamik industrieller Entwicklung wird man erst dann verstehen, wenn man den Blick auf das Gesamte richtet.

    Ob der Begriff SWBF auf einer assoziativen bzw. konnotativen Ebene der Weisheit letzter Schluß ist, ist eine andere Frage. Wettbewerbsfähigkeit ist letztlich immer die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen. Diese allerdings wird geprägt durch das nationale System, d.h. die Wechselwirkung zwischen Elementen auf der Mikroebene mit solchen auf der Meso-, Makro- und Metaebene. Es ist natürlich nicht so, daß Länder in der gleichen Weise miteinander konkurrieren wie Unternehmen – Paul Krugman (1994) hat Recht, wenn er darauf hinweist, daß die Rivalität zwischen den USA und Japan eine ganz andere Qualität hat als die Konkurrenz zwischen Pepsi und Coca Cola. Zugleich überzieht er sein Argument jedoch, denn es gibt zwischen Staaten nicht nur die konkrete Konkurrenz z.B. um Ansiedlungen von Großinvestitionen oder um den Aufbau "strategischer Industrien" – Konkurrenzkonstellationen, die anders als die Weltwirtschaft insgesamt kein Positivsummenspiel darstellen. Überdies gibt es zwischen Ländern eine Rivalität um die Frage, wie man eine Volkswirtschaft am sinnvollsten organisiert – gelegentlich publikumswirksam ausgetragen, z.B. auf einem der letzten G7-Gipfel, als die USA ihre Variante des Kapitalismus als das Nonplusultra präsentierten.

    Konzeptioneller Hintergrund

    Das Konzept SWBF steht für den Versuch, eine Reihe von Ansätzen, Konzepten und Theorien aus Teilbereichen von Sozial- und Wirtschaftswissenschaft zueinander in Beziehung zu setzen. Es geht dabei nicht nur um Addition, obwohl schon dies einen Zugewinn brächte – vor allem für Praktiker, die sich einer kaum überschaubaren Fülle von Ansätzen mit jeweils begrenzter Reichweite gegenübersehen. Es geht auch darum, die verschiedenen Konzepte füreinander sowie für ihre jeweiligen Gegenstandsbereiche fruchtbar zu machen. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Hauptingredienzien des Konzepts SWBF.

    Tabelle 2: Konzeptioneller Hintergrund des Konzepts Systemische Wettbewerbsfähigkeit

    Ökonomie

    Sozialwissenschaft

    Innovationsökonomie: Innovation als kumulativer, interaktiver Prozeß; implizites Wissen ("tacit knowledge") statt vollkommene Information; Pfadabhängigkeit; nationale und regionale Innovationssysteme

    Zentrale Autoren: Nelson, Freeman, Pavitt, Meyer-Krahmer

    Politikwissenschaft: neue Steuerungskonzepte, Policy-Netzwerke

    Zentrale Autoren: Scharpf, Mayntz, Willke

    Post-Strukturalismus: Rolle des Staates in einer marktwirtschaftlich organisierten Volkswirtschaft

    Zentrale Autoren: Lall, Amsden, Fajnzylber

    Wirtschaftssoziologie: Machtbeziehungen in ökonomischen Transaktionen; Vertrauen und relational contracting; industrial districts

    Zentrale Autoren: Granovetter, Swedberg, Platteau, Schmitz, Becattini

    Institutionelle Ökonomie: Eigentumsrechte ("property rights"), Transaktionskosten

    Zentrale Autoren: Williamson, North

    Industriesoziologie: Neue Produktionskonzepte, systemische Rationalisierung, schlanke Produktion

    Zentrale Autoren: Kern & Schumann, Womack et al.

    Management science: Schaffung von Wettbe-
    werbsvorteilen

    Zentrale Autoren: Porter

    Wirtschaftsgeographie: Bedeutung von Agglomerationen

    Zentrale Autoren: Storper

    Füreinander fruchtbar machen heißt z.B. folgendes:

    Lernen und Wissen in der Sicht des Vier-Ebenen-Modells

    Wie lassen sich derlei Überlegungen nun für den spezifischen Bereich von Lernen und Wissen anpassen? Betrachten wir die einzelnen Ebenen.

    Auf der Metaebene läßt sich das Konzept der "Nationalen Kapazität" (Abramowicz 1986) verorten, in dem es darum geht, die Fähigkeit einer Gesellschaft zu Lernen und Anpassung an sich verändernde Bedingungen besser zu verstehen. Ebenfalls auf der Metaebene ist die Frage nach der Entwicklungsorientierung und - damit eng verknüpft - der sozialen Mobilität zu thematisieren. Es war lange Zeit eine der großen Selbsttäuschungen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, davon auszugehen, daß im Prinzip jede Gesellschaft entwicklungsorientiert ist. Entwicklung bedeutet nicht nur breite Verbesserung des Lebensstandards, sondern impliziert auch Machtverschiebungen in einer Gesellschaft. Bei der Betrachtung nicht weniger Entwicklungsländer drängt sich der Eindruck auf, daß die traditionellen Eliten sich dieses Zusammenhangs durchaus bewußt sind und daher entwicklungspolitische Anstrengungen wenn nicht sabotieren, so doch zumindest nur sehr zurückhaltend unterstützen. Dies ist eine der naheliegenden Erklärungen dafür, daß es in manchen Ländern hartnäckig mißlingt, ein leistungsfähiges, für alle sozialen Schichten zugängliches Bildungssystem zu errichten. Nicht ohne Ironie ist im übrigen der Befund, daß Entwicklungshilfe zur Zementierung von Machtstrukturen und damit zur Blockade von Entwicklung beitragen kann, wenn sie zur zentralen Einkommensquelle von Regierungen wird, die sich deshalb um die Legitimität ihres Handelns bei den einheimischen Steuerzahlern nicht scheren müssen (Moore 1998).

    Auf der Makro-Ebene hat die makroökonomische Anreizstruktur entscheidenden Einfluß auf Prozesse des Lernens und der Wissensakkumulation. Die Grundüberlegung ist hierbei die folgende. Träger ökonomischer Entwicklungsprozesse sind in erster Linie Unternehmen. Lernen darf nicht auf jene Aspekte verkürzt werden, die ökonomisch verwertbar sind. Es kann zugleich indes nichts darüber hinwegtäuschen, daß ökonomische Verwertbarkeit einer der wichtigsten Anreize für Lernen und Wissensakkumulation sind. In diesem Rahmen sind Faktoren wie die Stabilität und Vorhersehbarkeit makroökonomischer Variablen sowie ein funktionsfähiger Wettbewerb von entscheidender Bedeutung, weil sie zum Beispiel darüber entscheiden, ob es für Unternehmen Sinn macht, längerfristige Strategien - und wissensbasierte Strategien sind grundsätzlich langfristig angelegt - zu verfolgen. Wenn Regierungen eine erratische Wirtschaftspolitik verfolgen und/oder die makroökonomischen Rahmenbedingungen nicht zu verstetigen vermögen und/oder einen makroökonomischen Rahmen schaffen, der konstruktive unternehmerische Betätigung be- oder verhindert, schaffen sie damit zugleich ungünstige Bedingungen für Wissensakkumulation.

    Eng verknüpft mit dem Aspekt der makroökonomischen Rahmenbedingungen ist die Frage nach der Struktur des Nationalen Innovationssystems (Nelson 1992). Das Konzept des nationalen Innovationssystems fragt auch nach der Struktur des technologiebezogenen Mesoraums. Insbesondere stellt es aber auf die Makrobedingungen ab - Wettbewerbsstrukturen, die Struktur des Finanzsystems (und damit verbunden die Finanzierung von Innovationen), aber auch Aspekte wie die Sicherung von Eigentumsrechten und speziell die Durchsetzbarkeit von geistigen Eigentumsrechten.

    Auf der Meso-Ebene spielen Faktoren wie sektorale und regionale Innovationssysteme eine Rolle, aber auch Netzwerke und die Interaktion zwischen Mesoinstitutionen. Das Konzept SWBF thematisiert die Mesoebene auf zwei verschiedene Weisen: Einerseits mit Blick auf die Politiken, andererseits mit Blick auf den Mesoraum, d.h. die Landschaft von Institutionen und Akteuren, die das spezifische Umfeld für Unternehmen schaffen. Unter den Politiken sind im Kontext von Lernen offensichtlich die Bildungspolitik sowie die Technologie- und Innovationspolitik von Bedeutung. Blickt man auf den Mesoraum, so ist insbesondere die Anreizstruktur bedeutsam, der Mesoinstitutionen - speziell in Aus- und Fortbildung sowie Technologie und Innovation - sich gegenübersehen. Eine Anreizstruktur, die Institutionen zur Binnenorientierung statt zur Vernetzung (insbesondere mit Unternehmen) verleitet, ist ungünstig.

    Auf der Mikro-Ebene geht es um Aspekte wie lernorientierte Organisationsmuster in Unternehmen sowie um technologische Netzwerke (formelle Allianzen, informelles learning-by-interacting). Solche Aspekte hängen auch von kulturellen Faktoren ("Mentalität") ab, werden in erster Linie und bei mittel- und langfristiger Betrachtung indes durch die makroökonomisch definierten Anreize und die Qualität des Mesoraums geprägt.

     

    Tabelle 3: Typische Hindernisse für Lernen und Wissensakkumulation (und Projekte zu ihrer Unterstützung)

    Meta-
    Ebene

    • geringe Entwicklungsorientierung
      => fehlendes / inadäquates entwicklungspolitisches Leitbild
    • starke gesellschaftliche Position traditioneller Eliten
      => geringe Präferenz für soziale Mobilität = geringe Priorität für (breit angelegte, allgemein zugängliche) Ausbildung

    Makro-Ebene

    • geringer Wettbewerbsdruck => geringer Lern- und Innovationsdruck auf Unternehmen und Mesoinstitutionen
    • instabile / unvorhersehbare makroökonomische Rahmenbedingungen
      => ungünstige Voraussetzung für langfristig angelegte Vorhaben (Aus- und Fortbildung, FuE)

    Meso-Ebene

    • geringe Anwendungs- und Kundenorientierung von Mesoinstitutionen

    Mikro-Ebene

    • geringe Managementkompetenz für Humanressourcen, Technologie und Innovation, Wissen
    • Mißtrauen und fehlendes Networking zwischen Unternehmen

    Ansatzpunkte für lernorientierte Projekte bei ungünstigen Rahmenbedingungen: Kriterien und Handlungslogik

    Entwicklungsländer sind definitionsgemäß Länder, die auf jeder der vier Analyseebenen gravierende Strukturdefizite aufweisen. Entwicklungszusammenarbeit (EZ) muß zugleich von diesen Defiziten ausgehen und Beiträge zu ihrer Behebung leisten. In der aktuellen entwicklungspolitischen Diskussion wird dabei u.a. das Verhältnis von Angebots- und Nachfrageorientierung thematisiert. Traditionelle EZ hatte häufig eine ausgeprägte Angebotsorientierung – es wurden Institutionen und Dienstleistungsangebote geschaffen, die oft auf keine angemessene Nachfrage trafen. Technologieinstitutionen beschäftigten sich mit sich selber, statt Unternehmen zu beraten. Berufsschulen bildeten Techniker aus, die danach Taxis fuhren. Prüflabors warteten vergeblich auf Unternehmen, die ihre Produkte zertifizieren lassen wollten. Als Lösung wird eine starke Nachfrageorientierung vorgeschlagen (Donor Committee 1998). Tatsächlich muß es indes darum gehen, eine angemessene Balance zwischen Angebots- und Nachfrageorientierung zu finden. Gerade in armen Ländern existiert ein Dilemma der wechselseitigen Verstärkung von schwachem Angebot und schwacher Nachfrage. In einem solchen Kontext ist der demand-pull undynamisch, genauso wie früher der supply-push wirkungslos blieb.

    Denkt man über Kriterien für Projekte nach, die nicht in die Angebots- vs. Nachfragefalle tappen sollen, so fallen mir die folgenden ein:

    Dies gilt auch und gerade für Projekte, in denen es um Lernen und Wissen geht. Die Vorstellung, daß es sich hierbei um Aktivitäten handelt, die ausschließlich langfristiger Natur sind, ist unzutreffend und insbesondere für arme Länder fatal. Reiche Länder wie Deutschland mögen es sich leisten können, Menschen die ersten 25 bis 30 Jahre ihres Lebens ausschließlich mit wenig effizienten Lernanstrengungen zu beschäftigen. In armen Ländern ist dies weder akzeptabel noch viabel. Hier muß jenen, die etwas lernen sollen, die Relevanz des Lernprozesses spätestens nach den sechs Jahren der Primarschulbildung deutlich gemacht werden – und dies geschieht sinnvollerweise dadurch, daß Lernen und Handeln unmittelbar miteinander verschränkt werden. Nicht praxisferne akademische Konzepte sollten das Leitbild sein für Projekte im Bereich Lernen und Wissen, sondern Konzepte wie participatory learning and action und Aktionsforschung (Meyer-Stamer 1999).

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