Das langsame Bohren dicker Bretter

Aktivitäten der Stadtverwaltung von Rio de Janeiro zur Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, insbesondere im informellen Sektor

Jörg Meyer-Stamer

Dezember 1999

Einführung

Am 1. Januar 1997 trat in der Stadtverwaltung von Rio de Janeiro eine neue Administration unter Bürgermeister Luis Paulo Conde an (einem "Technokraten", der als Kandidat der konservativen PFL angetreten war). Sie schuf den Posten des Dezernenten für Arbeit und Beschäftigungsförderung, der mit André Urani besetzt wurde, einem renommierten Arbeitsökonomen (der während des Präsidentschaftswahlkampfs 1994 in der Kampagne des Kandidaten der linken PT, Inácio Lula da Silva, mitgearbeitet hatte). Urani formulierte ein anspruchsvolles Programm der Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung (WBF), das insbesondere auf Selbständige und Kleinstunternehmen zielte und schwerpunktmäßig armen Bevölkerungsgruppen (einschließlich der Bewohner von Favelas, d.h. im Prinzip illegalen Siedlungen, die über die ganze Stadt verstreut sind) zugute kommen sollte. Kernpunkte des Programms waren (vgl. Urani 1999)

Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung und das Favela Bairro-Programm

Viele dieser Aktivitäten bauten auf dem Favela Bairro-Programm auf, das die vorherigen Stadtregierung (Bürgermeister César Maia, ebenfalls PFL) initiiert hatte. Mit finanzieller Unterstützung der IDB (mit einem Gesamtvolumen von US$ 450 Mio.) zielte das Programm darauf, Favelas aufzuwerten und sie regulären Stadtvierteln ("bairros") ähnlicher zu machen. Favelas sind Siedlungen, die seit dem Ende des vergangenen Jahrhunderts im ganzen Stadtgebiet entstanden sind (und weiterhin entstehen). Im nördlichen Teil der Stadt, der traditionell industriell geprägt ist ("Zona Norte"), wuchsen Favelas auf öffentlichen Flächen im Umfeld von Betrieben; es entstanden auf diese Weise günstig gelegene Wohnmöglichkeiten für Arbeiter. Andere Favelas – besonders prominent im südlichen, durch Dienstleistungen, Tourismus und Wohnbebauung geprägten Teil der Stadt ("Zona Sul") – entstanden auf verkehrsgünstig gelegenen Flächen, die für reguläre Wohnviertel nicht genutzt wurden, weil sie auf den zahlreichen über das Stadtgebiet verteilten Erhebungen liegen und eine relativ hohe Neigung aufweisen. Der übliche Zyklus einer Favela sieht so aus, daß zunächst provisorische Behausungen entstehen, die anfänglich aus Pappe, dann aus Holz und Blech bestehen. Diese werden allmählich durch selbsterstellte, einfache Häuser verdrängt, die zunächst einstöckig sind und sukzessive aufgestockt werden. Früher oder später erhält die Favela Anschluß an das Strom- und das Wasser-, gelegentlich auch an das Abwassernetz. Favelas entstehen weitgehend anarchisch, d.h. ohne einen geplanten Grundriß. Hauptstraßen in Favelas, die auf relativ ebener Fläche liegen, sind wenig breiter als ein Lastwagen; Nebenstraßen sind kaum so breit wie zwei Fußgänger. Gleichwohl sind sie für ihre Bewohner – nicht nur mangels Alternativen – weit mehr als nur eine Durchgangsstation. Viele Familien wohnen seit Generationen in ihrer Favela und können sich schwer vorstellen, anderswo hinzuziehen.

Das Favela Bairro-Programm hat im wesentlichen zwei Komponenten. Erstens wird die Infrastruktur verbessert. Haupt- und Zugangsstraßen werden verbreitert, öffentliche Plätze geschaffen und Abwasserleitungen verlegt. Zweitens werden Favelas bei der Schaffung bzw. Stärkung einer zivilgesellschaftlichen Struktur unterstützt.

Das Programm ist bei den Favela-Bewohnern offenbar beliebt (insbesondere bei jenen, die Grundbesitz haben, der nunmehr im Grundbuch eingetragen werden kann und dadurch zusätzliches ökonomisches Potential gewinnt). Gleichwohl ist das Favela Bairro-Programm nicht unumstritten. Kritiker weisen insbesondere auf drei Aspekte hin:

Insbesondere der erstgenannte Punkt ist sehr ernstzunehmen. Es ist keineswegs so, daß Favelas Horte der Egalität und Solidarität unter Armen sind. Das Gegenteil ist der Fall. Die Verteilung von Grundbesitz in Favelas ist sehr ungleich; es sind Fälle dokumentiert, in denen Einzelpersonen Dutzende oder sogar hunderte von Immobilien in einer Favela besitzen. Die Aufwertung einer Favela durch das Favela Bairro-Programm schafft für Grundbesitzer einen Anreiz, zusätzliche Wohnfläche zu schaffen – insbesondere durch das weitere Aufstocken der existierenden Häuser. Die Wohnfläche, die auf diese Weise geschaffen wird, erzielt schon heute nicht selten einen Mietzins, der mit dem in "formalen" Vierteln vergleichbar ist. Favelas sind, mit anderen Worten, nicht ausschließlich Armenviertel; auch Angehörige der unteren Mittelschicht wohnen nicht selten in Favelas.

Ein weiteres, bislang ungelöstes Problem besteht darin, daß viele Favelas Zentren des Drogenhandels sind. Mitte der 90er Jahre hatte die Regierung dem Drogenhandel in den Favelas von Rio den Krieg erklärt und die Armee in Marsch gesetzt. Effekt war in erster Linie eine teilweise Verlagerung des Drogenhandels nach São Paulo, nicht jedoch die Beseitigung des Drogenhandels in Rio. Ein weiterer Effekt war ein steigendes Niveau an Gewalttätigkeit, die in erheblichem Maße von der Polizei ausgeht, die bei Übergriffen wenig Sanktionen zu fürchten hat.

Ökonomische und politische Rahmenbedingungen

Die WBF-Strategie der Stadtregierung findet in einer Konstellation statt, die durch einen tiefgreifenden Strukturwandel und die Persistenz unternehmensunfreundlicher Rahmenbedingungen gekennzeichnet ist. Der Großraum Rio de Janeiro war einer der Pole der importsubstituierenden Industrialisierung. Sein Anteil an der industriellen Wertschöpfung Brasiliens stieg von 6,5 % (1970) über 8,3 % (1985) auf 8,8 % (1990), während der Anteil an der Industriebeschäftigung von 8,9 % über 7,6 % auf 6,1 % sank (Borges Lemos und Almeida Cunha 1996, 731). Nach 1990 setzte landesweit ein Rückgang der absoluten Zahl der Industriebeschäftigten ein, der traditionelle Industriestandorte überproportional traf. Grund für den Rückgang war die Stagnation der Wirtschaft und der Prozeß der Außenöffnung, der Unternehmen zu einer drastischen Steigerung der Produktivität zwang. Neue Industrieregionen konnten diesen Prozeß teilweise durch die Anziehung neuer Unternehmen kompensieren – teils Neuinvestitionen, teils Verlagerungen aus alten Industriestandorten, die durch diseconomies of agglomeration, steigende Grundstückspreise, Flächenknappheit und einen hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad an Attraktivität verlieren.

Die unternehmensunfreundlichen Rahmenbedingungen werden seit einigen Jahren in Brasilien mit dem Begriff "Custo Brasil" zusammengefaßt – den spezifischen Kostennachteilen für brasilianische Unternehmen durch eine hohe Steuer- und Abgabenlast, hohe Lohnnebenkosten, unklare und unvorhersehbare rechtliche Bedingungen, eine umständliche, inflexible und mitunter inkompetente Bürokratie sowie eine unzureichende und teure physische Infrastruktur. Der Anreiz für Informalität ist groß und wird nur teilweise dadurch kompensiert, daß die Zentralregierung vor zwei Jahren den simples eingeführt hat, eine Pauschalisierung von Steuern und Sozialabgaben für Mikro- und Kleinunternehmen. Für diese ist es zum einen ein Rechenexempel, ob sich auf der Grundlage des simples die Legalisierung lohnt; zum anderen stellt sich für sie stets die Frage, ob sie aus der Untergrundwirtschaft auftauchen wollen und sich damit möglicherweise der Behelligung durch eine Vielzahl von Regierungskontrolleuren aussetzen wollen. Mittlere und große Unternehmen kompensieren den Custo Brasil teilweise durch creative accounting und Steuerhinterziehung (z.B. die sogenannte meia nota, bei der nur ein Teilbetrag einer finanziellen Transaktion steuerlich deklariert wird), teilweise durch outsourcing und die Ermutigung von Informalität auf der Seite der Zulieferer, Auftragsproduzenten und Dienstleister. Insbesondere in Branchen wie der Bekleidungsindustrie ist es üblich, einen Teil der Näharbeiten an Mikro- und Kleinunternehmen zu vergeben, die teils untertarifliche Löhne zahlen und überwiegend Sozialleistungen hinterziehen.

Ein mitunter übersehener Nachteil der Informalität besteht darin, daß sie Verwundbarkeit gegenüber Denunziation schafft und dadurch Kooperation erschwert. Ein Beispiel: Im Rahmen eines Programms der Landesregierung von Rio de Janeiro zur Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung werden Gruppen von Unternehmen in der Baixada Fluminense, den industriellen Vororten der Stadt Rio de Janeiro, organisiert. Ein Lokalzeitung berichtete über dieses Vorhaben. Tags darauf erhielt ein Tischlereibetrieb, ein informelles Mikrounternehmen, Besuch von einem Steuerfahnder, vermutlich angestoßen durch eine Anzeige eines selbständigen Buchhalters, der im gleichen Viertel wohnt und dem Tischler anschließend seine Unterstützung bei den Formalitäten des Umgangs mit der Steuerbehörde anbieten wollte. Es bedurfte der Intervention des Landesministers beim betreffenden Bürgermeister, um den Steuerfahnder zurückzupfeifen (wobei der Hinweis wichtig ist, daß die Formalisierung der Unternehmen natürlich ein mittelfristiges Ziel des Programms ist).

Dies Beispiel ist noch in einer weiteren Hinsicht relevant: es zeigt, wie wichtig das Verhältnis zwischen der Landes- und einer Stadtregierung ist. Der Normalfall ist die Rivalität zwischen Stadt- und Landesregierung, insbesondere in jenen Fällen, in denen ein Bürgermeister einer anderen Partei angehört als der jeweilige Gouverneur, und verschärft in jenen Fällen, in denen der Unterschied sich entlang der Links-Rechts-Achse manifestiert – wie derzeit zwischen der Landesregierung (PDT, "links") und der Stadtregierung von Rio (PFL, "rechts"). Die Situation wird dadurch nicht einfacher, daß die Landesregierung auf einer fragilen Koalition zwischen PDT und PT aufbaut.

Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung in Favelas: Das Beispiel Jacarezinho

Die Favela Jacarezinho – rd. 37.000 Einwohner auf einer Fläche, die kaum größer ist als ein Quadratkilometer – liegt in der Zona Norte der Stadt Rio de Janeiro, inmitten eines alten Industrieviertels. An der Nordseite grenzt sie unmittelbar an eine Fabrik von General Electric. Für die aktuellen WBF-Aktivitäten in Jacarezinho ist jedoch nicht dieses Unternehmen zentral, sondern Bekleidungsunternehmen, die in der Region ansässig waren bzw. sind und früher eine große Zahl von Bewohnerinnen der Favela beschäftigt haben. Heute haben sie – als Folge der Krise der Textil- und Bekleidungsindustrie, die 1994 einsetzte (Knight 1996, Gorini und Gomes 1997) – die Zahl der Mitarbeiterinnen drastisch gesenkt oder ihre Fabriken ganz und gar geschlossen. Daher existiert heute in Jacarezinho eine beachtliche Zahl von qualifizierten, erfahrenen Näherinnen, die im formellen Sektor kaum Beschäftigungschancen haben. Sie arbeiten im informellen Sektor, als faccionistas, d.h. als Verlagsproduzenten für Mittelspersonen, die die zugeschnittenen Teile bereitstellen und den Einzelhandel mit den fertigen Produkten beliefern. Die Differenz zwischen dem Lohn für die faccionista und dem Endpreis beträgt nach Aussagen der Näherinnen bis zu 1 : 100.

Diese Differenz – und die Perspektive, für eigene Produkte durch Direktvertrieb einen wesentlich höheren Preis zu erzielen – ist die Hauptmotivation für eine Gruppe von rd. 25 Näherinnen, sich zu einer Kooperative zusammenzuschließen, die im Rahmen der WBF-Maßnahmen im Auftrag der Stadtregierung von der Friedrich-Ebert-Stiftung gefördert wird. Die Förderung erfolgte zunächst durch die drei Agentes de Desenvolvimento ("Entwicklungspromotoren"), die in der Favela arbeiten, sowie später eine Expertin für die Bekleidungsindustrie. Die Agentes waren für die Identifizierung und Motivierung der Näherinnen verantwortlich und nehmen moderierend an deren Treffen teil. Die Expertin analysiert die Kompetenz der Näherinnen und organisiert Unterstützung und Vermarktung.

Die Agentes de Desenvolvimento (Qualifikationshintergrund: Sozialarbeiter mit zusätzlicher Schulung in Wirtschaftsförderung) wurden seit Mitte 1998 geschult. Ihre Aufgabe bestand zunächst darin, in den ausgewählten Favelas (neben Jacarezinho waren dies Rocinha, Fernão Cardin und Contagalo) eine Bestandsaufnahme durchzuführen, insbesondere im Hinblick auf existierende Organisationen und ökonomisches Potential. Die Organisationsstrukturen erwiesen sich – insbesondere in der ökonomischen Sphäre – als schwach. Die wenigen vorhandenen Organisationen waren im kommunitären Bereich aktiv (v.a. die Associação dos Moradores, d.h. der Bürgerverein der Favela). In Jacarezinho existiert ein relativ entwickelter Einzelhandel sowie ein umfangreicher Straßenhandel (letzterer insbesondere für Frischwaren wie Obst, Gemüse und Fisch). Keiner dieser beiden Sektoren war organisiert, und es existierte auch keine Kammer oder ähnliche Selbsthilfeorganisation der Wirtschaft. Darüber hinaus erwies es sich zunächst als schwierig, ökonomische Potentiale zu identifizieren, nicht zuletzt deswegen, weil viele Favelabewohner Jobs oder Gelegenheitstätigkeiten außerhalb der Favela finden. Es dauerte eine Weile, bis die Agentes auf die Existenz einer beachtlichen Zahl von qualifizierten Näherinnen aufmerksam wurden, die informell (d.h. ohne Registrierung und Zahlung von Steuern) in Heimarbeit Bekleidung fertigten, insbesondere Hemden.

Der zweite Schritt der Aktivitäten der Agentes zielte auf die Stärkung des Organisationsgrads in der Favela. Grundüberlegung war, daß es nicht die Aufgabe von externen Akteuren sein kann, lokale Entwicklung in einer Favela zu organisieren, sondern daß dies – um wirksam, effizient und nachhaltig zu sein – von örtlichen Organisationen getragen werden muß. Das Ergebnis dieser Arbeit war die Schaffung von mindestens vier Organisationen:

  1. Ein runder Tisch zur lokalen Entwicklung (Fórum de Desenvolvimento), in dem verschiedene Repräsentanten des Viertels versammelt sind, die Macht besitzen und Ansehen genießen. Das Fórum trifft sich monatlich. Es hat vier Arbeitskreise eingerichtet, die sich wöchentlich treffen; ihre Themen sind Ausbildung, Unterstützung für kommunitäre Aktivitäten, Öffentlichkeitsarbeit und lokales Unternehmertum.

    Die wichtigsten Aufgaben des Arbeitskreises für Ausbildung sind die Heranführung an den Grundschulabschluß sowie die Organisation eines pre-vestibular, d.h. von Vorbereitungskursen für die Aufnahmeprüfung von Hochschulen.
    Der Arbeitskreis für kommunitäre Aktivitäten ist vor allem im kulturellen Bereich tätig. Als größter Erfolg gilt die Samba-mirim-Gruppe, d.h. die Kulturarbeit mit Jugendlichen, mit denen gemeinsam Trommeln produziert werden, die einen Trommelkurs erhalten sowie in Tanz und dem Kampftanz Capoeira ausgebildet werden. Diese Aktivität läuft seit 1998 und erfaßt 60 – 70 Jugendliche. Ferner hat der Arbeitskreis eine Serie von Kulturveranstaltungen organisiert, und es liegt ein Projektvorschlag auf dem Tisch, demzufolge Jugendliche in Bereichen wie Werbegrafik ausgebildet werden sollen.

    Der Arbeitskreis für Öffentlichkeitsarbeit bemüht sich darum, die Arbeit des Fórums in- und außerhalb der Favela zu kommunizieren.

    Der Arbeitskreis für Unternehmertum ruhte zum Zeitpunkt des Besuches, weil er darauf wartete, daß die beiden nachfolgend genannten Organisationen ihre Arbeit aufnahmen.
  2. Eine Organisation des Einzelhandels (Associação do Comércio).
  3. Eine Organisation der Straßenhändler (Associação dos Feirantes). Diese Initiative ist deshalb sehr kompliziert, weil es einen Konflikt zwischen den Straßenhändlern und der Bürgervertretung gibt: Im Rahmen des Favela Bairro-Programms wird die Hauptstraße der Favela verbreitert. Dazu wird sogar die Außenmauer des General Electric-Werksgeländes um mehrere Meter zurückversetzt. Von Seiten der Favela-Bewohner existiert die Erwartung, daß der neu gewonnene Raum frei bleibt. Von Seiten der Straßenhändler existiert demgegenüber die Erwartung, daß sie auch auf der neuen, verbreiterten Straße ihren Geschäften weiter nachgehen können.
  4. Die Organisation eines Arbeitskreises der formellen, mittleren und großen Unternehmen in der Nachbarschaft der Favela, in dem es um Fragen der Stadtentwicklung, des öffentlichen Nahverkehrs, der Versorgung mit Strom und der Ver- und Entsorgung mit Wasser sowie der Beleuchtung und Sicherheit gehen soll. Ferner soll der direkte Kontakt zwischen den Unternehmen und der Favela intensiviert werden; es gelang z.B. bereits, einige Bewohner der Favela in Praktikumsplätze in den Unternehmen zu vermitteln. Die Operationalisierung dieses Arbeitskreises verzögerte sich dadurch, daß es monatelang nicht gelang, ein Treffen mit den für die verschiedenen Bereiche zuständigen Dezernenten zu organisieren, um konkrete Handlungsmöglichkeiten zu klären (was nicht so sehr auf objektive Terminprobleme als vielmehr auf politische Rivalitäten zwischen den Dezernenten, die unterschiedlichen Parteien angehören, zurückgeführt wurde).

Das Tätigkeitsprofil der Agentes umfaßt nicht nur die lokale Motivations-, Mobilisierungs- und Moderationsarbeit, sondern auch die Ausarbeitung von Projektvorschlägen, die dann zur Finanzierung bei einschlägigen Institutionen eingereicht werden können, sowie generell die Mediation zwischen Favela und staatlichen Einrichtungen.

Die konkreten Aktivitäten im Bereich Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung umfassen bislang folgendes:

Zum Zeitpunkt des Besuchs prägte das Projekt mit den Näherinnen die Diskussion um Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung. Die oben erwähnte Textilexpertin analysiert die Kompetenz der Näherinnen und organisiert Unterstützung, insbesondere vom SENAI-CETIQT, der renommiertesten brasilianischen Ausbildungseinrichtung für die Textil- und Bekleidungsindustrie, das kurze Trainingskurse für die Näherinnen durchführen und Dienstleistungen (insbesondere Design, Modellentwicklung und den Zuschnitt der Stoffe) übernehmen soll. Außerdem identifiziert sie vielversprechende Produktlinien und ist für das Beschaffungs- und Absatzmarketing verantwortlich (Identifikation von Stofflieferanten, Beschaffung von Mustern, Identifikation und Kontaktherstellung mit Läden sowie potentiellen Exportkunden). Eines der Ergebnisse ihrer direkten Zusammenarbeit mit den Näherinnen war der Befund, daß deren Produktivität gering war (und ihr geringer Ertrag durchaus mit ihrer Produktivität korrespondierte, also nicht allein mit der Boshaftigkeit der Auftraggeber zu erklären war), zugleich aber Potentiale existierten, durch einfache und schnelle Trainingsmaßnahmen eine rasche Steigerung von Produktivität und Qualität zu erreichen.

Die frühzeitige Orientierung auf den Export, die im Rahmen dieser Initiative vorgenommen wurde, hat im wesentlichen zwei Gründe. Zum einen interferiert das Projekt ganz offensichtlich mit lokalen Produktions- und Vermarktungsstrukturen, und wenn die Vermarktung vorwiegend lokal erfolgen würde, wären Querschüsse zu erwarten – von Seiten der Mittelspersonen, die die Näherinnen bislang mit Aufträgen versorgt haben, sowie von Seiten des Einzelhandels. Diese Querschüsse könnten die verschiedensten Formen annehmen (Verzögerung oder Unterbrechung der Versorgung mit Vorprodukten, Anzeigen bei staatlichen Kontrollstellen, z.B. Steuerfahndung, Arbeits- und Gesundheitsschutz, Umweltschutz, negative Pressekampagnen und anderes mehr) und den Erfolg des Projekts insgesamt gefährden. Zum anderen existiert im Export ein spezifisches Potential, das daraus resultiert, daß dies Projekt mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen arbeitet. Gerade der Bekleidungshandel in den OECD-Ländern ist unter starkem Druck, Sozialstandards durchzusetzen und verantwortungsvolles Handeln zu demonstrieren, und so hat in den letzten Jahren die Bereitschaft zugenommen, einschlägige Initiativen zu unterstützen. Die Aktivisten in Rio haben bereits das Interesse von Handelsfirmen in Deutschland sondiert und eine positive Rückmeldung bekommen. Damit entsteht gleichzeitig eine Anreizstruktur, das Projekt schnell zum Laufen zu bringen – privatwirtschaftliche Akteure denken in anderen Zeiträumen als Entwicklungsaktivisten, und wenn nicht Anfang 2000 die ersten Lieferungen erfolgen, werden die Abnehmer an der Ernsthaftigkeit und Realisierbarkeit der Initiative zweifeln. Auf brasilianischer Seite ist die Gründung einer NGO vorgesehen, die unabhängig im Stile eines Vermarktungsunternehmens agieren, d.h. die komplette Wertschöpfungskette koordinieren soll.

Hindernisse und Probleme

Die praktische Umsetzung der WBF-Strategie der Stadtregierung stößt auf eine Reihe von Problemen und Hindernissen. Diese liegen unter anderem darin begründet, daß es im Grunde keine einheitliche WBF-Strategie der Stadtregierung gibt. Die zuvor beschriebenen Initiativen entstammen dem Dezernat für Arbeit und Beschäftigung. Andere Dezernate verfolgen offenbar eigene (wenn auch weit weniger ambitionierte und effektive) Strategien. Die Zusammenarbeit zwischen Dezernaten wird durch die in Brasilien üblichen Rivalitäten und Eifersüchteleien erschwert. Die politische Logik dahinter ist einfach: Brasilianische Politiker bauen sich durch konkrete Aktivitäten eine Klientel auf, die ihre Wiederwahl bzw. politische Karriere sichert. Insofern ist es rational, zu verhindern, daß ein anderer Politiker erfolgreiche Projekte realisiert. Es ist insofern als erfreulich zu bewerten, daß die WBF-Strategie André Uranis nicht durch massive Querschüsse von Seiten anderer Dezernate unterminiert wird.

Derlei Querschüsse kommen eher von Seiten der Landesregierung. Auf die "antagonistische" politische Ausrichtung von Stadt- und Landesregierung wurde bereits hingewiesen. Praktisch äußert sich dies z.B. darin, daß die Landesregierung in Jacarezinho eine Immobilie besitzt, die z.B. als Produktionsstandort für eine Näherinnenkooperative ideal wäre. Es ist jedoch fragwürdig, ob es der Stadtregierung gelingt, die Landesregierung dazu zu bringen, dies Gebäude zur Verfügung zu stellen.

Ein weiteres Problem resultiert aus der starken Position, die der Drogenhandel in der Favela hat. Er ist ein wichtiges ökonomisches Potential, das einen gewichtigen Teil der monetären Ströme und der Beschäftigungsmöglichkeiten für Jugendliche in einer Favela ausmacht. Das Interesse der Drogenhändler an der Erschließung alternativer ökonomischer Potentiale ist naturgemäß gering. Insofern ist das Risiko der oben beschriebenen Initiativen – einschließlich des Risikos, das z.B. Agentes bedroht werden, wenn nicht schlimmeres – in dieser Hinsicht nicht gering.

Bewertung

Eine Bewertung der WBF-Strategie in Rio fällt zwiespältig aus. Auf der einen Seite ist es sehr positiv zu bewerten, daß die Stadtregierung überhaupt in dieser Richtung aktiv wird. In Brasilien übernimmt sie damit eine Pionierrolle. Die Ernsthaftigkeit, mit der diese Strategie verfolgt wird, die Professionalität bei der Umsetzung und die bislang zu beobachtenden Effekte verdienen Respekt.

Auf der anderen Seite kommt man zu einer eher verhaltenen Einschätzung, wenn man die üblichen vier Kriterien der Evaluierung von EZ-Maßnahmen anlegt. Effektivität und Effizienz der Strategie bewegen sich im üblichen Rahmen von Maßnahmen der technischen Entwicklung, sind also nicht überragend. Der Mitteleinsatz ist – zumal im Verhältnis zur bisher erreichten Zahl direkt Begünstigter – eher hoch, und es ist bislang nicht klar, ob es sich hier um den frühen, steilen Teil einer Lernkurve handelt oder um ein strukturelles Phänomen. Anders formuliert: Es ist bislang schwer abzuschätzen, ob man davon ausgehen kann, daß sich die Zahl der Begünstigten deutlich vermehrt (ein Richtwert wäre alle drei Monate eine Verdoppelung, bei einer Abflachung der Wachstumsrate nach zwei Jahren), und es ist unklar, ob derzeit Know-how und Methoden akkumuliert werden, die es erlauben, künftig in weiteren Favelas in kürzerer Zeit einen substantiellen Effekt zu erzielen. Die Nachhaltigkeit der Strategie ist bislang ebenfalls schwer einzuschätzen. Insbesondere geht es hier um die Frage, inwieweit die Initiativen von Subventionierung und vom Einsatz externer Akteure, z.B. der Agentes, abhängt. Die Anstrengungen der Agentes, in den Favelas ein Mindestmaß an Organisiertheit zu stimulieren, sind ein wichtiges Element einer Strategie, von vornherein Strukturen mit Blick auf den Aspekt der Nachhaltigkeit aufzubauen. Fraglich ist dabei jedoch, ob dabei ein sequenzielles oder iteratives Konzept verfolgt wird. Auf den ersten Blick scheint es sich eher um ein sequenzielles Konzept zu handeln: Erst Organisationen aufbauen, dann konkrete Aktivitäten entfalten. Ein iteratives Konzept würde demgegenüber darauf setzen, zunächst kleine, überschaubare Initiativen zu starten, die bei den Beteiligten das Bewußtsein schaffen bzw. stärken, daß Institutionen und Organisationen wichtig sind, und damit einen Prozeß begründen, in dem sich Aufbau von Institutionen bzw. Organisationsentwicklung und konkrete Aktivitäten wechselseitig verstärken. Die Signifikanz der Strategie läßt sich bislang schwer einschätzen. Die konkreten Aktivitäten sind noch zu jung, als daß man sagen könnte, ob sie einen breitenwirksamen Entwicklungsprozeß stimulieren können.

Eine weitere denkbare Kritik an der Strategie bezieht sich auf ihre ordnungspolitische Einordnung. Was derzeit in der Arbeit mit den Näherinnen stattfindet, ist die systematische Schaffung von Marktverzerrungen – eine kleine ökonomische Gruppe, die sich bislang in einem hochkompetitiven Segment mehr schlecht als recht durchgeschlagen hat, erfährt ein Maß an Unterstützung, das viele andere Akteure in der Branche auch gerne erhielten. Bislang hat der Markt funktioniert – es ist nicht erkennbar, daß an bestimmten Punkten Monopole existieren, der Eindruck von Marktversagen drängt sich ebenfalls nicht auf (es sind z.B. nur wenige Informationsbarrieren zu erkennen), und die prekäre Situation der Näherinnen ergibt sich daraus, daß in ihrem Segment praktisch keine Zutrittsbarrieren existieren. Ordnungspolitisch sind die Fördermaßnahmen nur dann vertretbar, wenn damit ein Segment entwickelt wird, daß bislang nicht existiert, und wenn außerdem ein hinreichendes Maß an Transparenz erzeugt wird, d.h. weitere Gruppen von Näherinnen in dieses Segment eintreten können, ohne an neugeschaffenen Marktzutrittsbarrieren hängenzubleiben.

Schlußfolgerungen und Ausblick

Die WBF-Strategie der Stadtregierung von Rio de Janeiro ist ein wichtiger und grundsätzlich vielversprechender Ansatz, der Möglichkeiten, Hindernisse und Grenzen dieses Ansatzes in einem großen, komplexen und komplizierten Ballungsraum mit gravierenden Strukturproblemen aufzeigt. Die Möglichkeiten ergeben sich insbesondere aus einer dezentralen Herangehensweise, bei der konkrete Initiativen auf der Ebene von Stadtviertel oder Favela durchgeführt werden. Auf diese Weise gelingt es, halbwegs überschau- und steuerbare Aktionsräume zu schaffen. Die Hindernisse ergeben sich einerseits aus der schwachen institutionellen Struktur auf dieser Ebene sowie den Bildungs- und Kompetenzdefiziten, andererseits aus politischen Strukturen, die eine destruktive Form des Konfliktaustrags begünstigen. Die Grenzen ergeben sich, soweit sich dies zur Zeit einschätzen läßt, in erster Linie aus der bislang begrenzten Hebelwirkung des Ressourceneinsatzes. Eine exponentielle Ausweitung der bisherigen Vorgehensweise ist schwer vorstellbar. Auch in Rio hat man bislang nicht die Zauberformel entdeckt, wie man mit begrenztem Ressourceneinsatz schnelle und flächendeckende Erfolge erzielen kann; daher der Titel dieses Beitrags.

Ein essentieller Beitrag von André Urani ist die Anerkennung der Tatsache, daß Mikro- und Kleinunternehmen eine wichtige Säule lokaler Wirtschaftsentwicklung und ein zentraler Adressat von Fördermaßnahmen sind. Dies stellt einen wichtigen Bruch mit früheren Praktiken dar, denn traditionelle Entwicklungspolitik setzte auf Großunternehmen und ausländische Investoren sowie auf High-tech-Unternehmensgründungen; noch im strategischen Entwicklungsplan der Administration Maia wurden hier die Schwerpunkte gelegt. Förderung von Mikro- und Kleinunternehmen, bislang exklusiv betrieben von SEBRAE, war stets angebotsorientiert, d.h. SEBRAE bot potentielle Klienten seine "Produkte" an, war jedoch kaum in die Erzeugung von Nachfrage involviert.

Es wäre vermessen, in kürzester Zeit spektakuläre Erfolge zu erwarten, denn was derzeit in Rio de Janeiro versucht wird, ist im brasilianischen Kontext eine hochinnovative Herangehensweise an die Aufgabe WBF. Es handelt sich als um einen Lernprozeß, und diese laufen in aller Regel als Prozesse von Versuch-und-Irrtum ab. Dabei ist es bislang gelungen, durch die systematische Aufarbeitung von weltweiten Erfahrungen die Zahl der Irrtümer zu minimieren. Es wird spannend sein, den weiteren Verlauf zu beobachten: Was wird nach der Kommunalwahl (Ende 2000) geschehen, insbesondere in dem Fall, daß der Bürgermeister nicht wiedergewählt wird? Und wird es gelingen, die bislang verfolgten Ansätze flächendeckend und breitenwirksam einzusetzen?

Bibliographie

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Gorini, Ana Paula Fontenelle, & Gomes de Siqueira, Sandra Helena. (1997). Complexo Têxtil Brasileiro. BNDES Setorial, Edição Especial, Balança Comercial Brasileira, Novembro.

IPEA, Fundação João Pinheiro, PNUD & IBGE. (1998). Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Rio de Janeiro:

Knight, Patrick. (1996). Brazilian Textiles and Clothing: Adapting to Liberalisation. Textile Outlook International, May, pp. 33-56.

Pacheco, Carlos Américo. (1999). Novos Padrões de Localização Industrial? Tendências Recentes dos Indicadores da Produção e do InvestimentoIndustrial. Brasília: IPEA (Texto para discussão No. 633).

Urani, André. (1999). The City Government of Rio de Janeiro’s policy to support self-employed and micro enterprises. Paper presented at the International Conference: "Building a modern and effective development services industry for small enterprises in Latin America and the Caribbean". Coordinated by the World Bank and the Interamerican Development Bank, Rio de Janeiro, March the 4th.