Der Kampf gegen die Inflation - ein Kampf der Exekutive gegen die Legislative

Jörg Meyer-Stamer

Zur Veröffentlichung in Gilberto Calcagnotto / Barbara Fritz (Hrsg.) Inflation in Brasilien Hamburg 1996


Wenn man verfolgt, wie in Brasilien die Legislative ihre wichtigste Prärogative - die Behandlung des Staatshaushalts - handhabt, so stellt sich unter anderem eine Frage: Wie kommt es eigentlich, daß der Haushalt immer deutlich geringer ist als das brasilianische BIP? So absurd diese Frage auf den ersten Blick erscheinen mag: sie ist durchaus ernstgemeint. Die Erfahrung in entwickelten Ländern läßt den interessierten Beobachter vermuten, daß ein Parlament im allgemeinen dazu neigt, den Haushalt auszugleichen oder zumindest das Haushaltsdefizit in vertretbaren Grenzen zu halten - z.B. deshalb, weil den Parlamentariern die fatalen Folgen dauerhaft hoher Defizite klar sind. In Brasilien liegen die Dinge anders. Es gibt zwar im Prinzip eine gesetzliche Grenze für das Haushaltsdefizit, doch es gibt keine politische Logik, die zu einem verantwortungsvollen Umgang mit der Haushaltskompetenz zwingt. Tatsächlich ist eher das Gegenteil der Fall: brasilianische Politiker werden selten für öffentliche Defizite verantwortlich gemacht - selbst dann nicht, wenn diese völlig außer Kontrolle geraten. Sie werden jedoch sehr wohl die politische Rechnung zu zahlen haben, wenn es ihnen nicht gelingt, hinreichende Mittel zu ihrer Klientel zu manövrieren.

Die politische Ökonomie des Budgetdefizits

Der Haushalt des brasilianischen Zentralstaats wird im wesentlichen mit roten Zahlen geschrieben. Er besteht in der Praxis aus zwei Teilen. Der eine Teil sind die bestehenden Schulden, die überwiegend eine extrem kurze Fälligkeitsstruktur haben (30 bis 90 Tage), so daß es bei hohen Realzinsen innerhalb weniger kurzer Zeit zu einer explosionsartigen Zunahme der Inlandsverschuldung kommen kann. Am Ende der Regierung Sarney lag sie mit rd. 140 Mrd. US-$ höher als die Auslandsverschuldung. Die Stabilisierungspolitik unter Collor (inklusive der Privatisierung von Staatsunternehmen) führte zunächst zu einem Rückgang; Mitte 1992 erreichten sie mit rd. 45 Mrd. US-$ einen Tiefstand und stiegen seither langsam wieder an. Die Schulden entstehen zum einen Teil durch aktuelle Haushaltslöcher (die überdies z.T. durch Geldschöpfung geschlossen werden); zum anderen Teil sind sie ein Erbe der früheren Regierungen, das kontinuierlich umgewälzt wird. Die anfallenden Zinsen werden durch zusätzliche Kreditaufnahme gedeckt.

Der andere Teil ist der Haushalt im engeren Sinne, der ein strukturelles Defizit aufweist. Dies ist zum ersten ein Ergebnis der Verfassung von 1988, die vier wichtige neue Elemente einführte, die alle die Ausgabenseite belasten:

Ergebnis dieser Regelungen ist das, was in Brasilien als rigidez orçamentária diskutiert wird, d.h. die Minimierung der verfügbaren Haushaltsmasse; 1992 lag diese bei einer Größenordnung von 0,8% des BIP (bei Steuereinnahmen, ohne Sozialversicherungsabgaben, von 7,2%). Aus diesen 0,8% müssen alle Ausgaben bestritten werden, die nicht durch gesetzlich festgelegte Zwangszuweisungen (z.B. für das Ausbildungssystem) abgedeckt werden. Dazu gehören laufende Kosten der Bundesverwaltung, Infrastrukturinvestitionen, Ausgaben zur Erhaltung und Instandsetzung, Unterhalt und Neubeschaffung von militärischem Gerät, Subventionen für Unternehmen usf. Diese Ausgaben erfordern in der Praxis jedoch mindestens 1-1,5% des BIP, und dies impliziert öffentliche Kreditaufnahme.

Die zweite wichtige Ursache des Budgetdefizits ist die Budgetpolitik des Parlaments, die dem Prinzip der pork barrel politics folgt: Gegenüber den Wählern zählen unmittelbare Vorteile - eine neue Asphaltdecke hier, ein wenig Be- oder Entwässerung dort - weit mehr als eine Haushaltsdisziplin, die bestenfalls mittelfristig die Inflation verringert. Mittelzuweisungen, die der Wählerbasis der Abgeordneten direkt zugute kommen, sind ein, wenn nicht das zentrale Legitimationsinstrument für die Letzteren. Ein verantwortungsvoller Umgang mit der Budgetkompetenz würde mithin direkt zu einer Unterminierung der Legitimation geführt, kann also nicht im unmittelbaren Interesse der Abgeordneten sein.

Verschärft werden die Probleme dadurch, daß auch auf der Ebene der Bundesstaaten und Kommunen ein klientelistischer Umgang mit der Haushaltskompetenz vorherrscht; dies war der Hintergrund für das starke Interesse an automatischen Mittelzuweisungen, wie es in der Verfassung verankert wurde. Doch trotz dieser Regelung hat sich das Haushaltsgebaren nicht entscheidend verbessert. Bis vor kurzem zwangen Gouverneure ihre bundesstaatliche Bank - insbesondere in Wahlkampfzeiten - zur Gewährung von Krediten, die dann nicht zurückgezahlt wurden, was nicht selten damit endete, daß die Bank zahlungsunfähig wurde und von der Zentralbank saniert werden mußte. Eine größere Sanierungsaktion der Finanzen von Bundesstaaten und Kommunen datiert beispielsweise auf den Mai 1990, als der Bund rd. die Hälfte ihrer mehr als 10 Mrd. US-$ Schulden übernahm. Drei Jahre später lagen die Schulden wieder bei rd. 12,5 Mrd. US-$. Hinzu kommt häufig, daß ausscheidende Administrationen viele ihrer Anhänger mit Posten im öffentlichen Dienst versorgen, so daß sich neu antretende Administrationen nicht nur mit leeren Kassen konfrontiert sehen, sondern auch mit einem Beschäftigtenheer, das den weitaus größten Teil der Einnahmen (und nicht nur die gesetzlich zugelassenen 65% des Haushalts) absorbiert.

Zusätzliche Probleme entstehen dadurch, daß der Bundeshaushalt nicht indexiert ist. Dies führt dazu, daß in Zeiten hoher Inflation die Budgetpraxis binnen kurzer Zeit den ursprünglichen Haushaltsplan aus dem Blick verlor. Die Inflation führte zu nominal steigenden Einnahmen, die vom Parlament zu realen zusätzlichen Ausgaben genutzt wurden. Zugleich stieg jedoch auch der Zahlungsbedarf für ursprünglich vorgesehene Haushaltstitel. Dieser Mechanismus war ein weiterer Grund für das notorische Budgetdefizit. Zur Reduzierung des Defizits nahm die Exekutive zu drei Mitteln Zuflucht. Zahlungen an staatliche Institutionen, etwa für Sachmittel, wurden zurückgehalten, bis die nominalen Budgetansätze von der Inflation weitgehend entwertet worden waren; Zahlungen an private Auftragnehmer und Lieferanten wurden verspätet und ohne Inflationsausgleich beglichen; und Zuweisungen z.B. an die Träger der Sozialversicherung wurden - insbesondere am Jahresende - zurückgehalten.

Viele dieser Probleme wären weniger dramatisch, wenn die Einnahmesituation günstiger wäre. Tatsächlich bestehen jedoch auch hier gravierende Probleme, die sich in einem Paradox zusammenfassen lassen: Das Steueraufkommen ist unzureichend, und die volkswirtschaftliche Steuerbelastung ist relativ gering; doch die Klagen der Steuerzahler über hohe Steuerlasten sind durchaus nachvollziehbar.

Die Auflösung dieses Paradoxons besteht darin, daß die Zahl der Steuerzahler insgesamt gering ist. Es wird z.B. geschätzt, daß nur rd. 30% der abhängig Beschäftigten tatsächlich Einkommensteuer zahlen; und auch unter den Unternehmen ist die Zahl jener, die im abgabenfreien Raum der Schattenwirtschaft leben, groß. Selbständige zahlen kaum Steuern, und auch die Einkommen aus der Landwirtschaft werden kaum besteuert. Gleichwohl liegt der Anteil der Einkommensteuer am gesamten Steueraufkommen des Bundes bei rd. 50%; dies impliziert eine hohe Belastung für jene, die tatsächlich Einkommensteuer zahlen. Zugleich sorgt der hohe Anteil der indirekten Steuern am gesamten Steueraufkommen dafür, daß der Staat die unteren Einkommensschichten überproportional zur Kasse bittet.

Entscheidungsblockade als konstitutives Merkmal des politischen Systems

Der Umstand, daß zentrale Ursachen des Haushaltsdefizits durch Regelungen in der Verfassung bedingt sind, schränkt den Handlungsspielraum der Regierung ein. Anders als in anderen Ländern lassen sich die notwendigen tiefgreifenden Änderungen nicht durch präsidentiellen Erlaß oder einfache parlamentarische Mehrheit, sondern nur durch eine Verfassungsreform mit qualifizierter Mehrheit einführen. Daher kann eine nachhaltige Inflationsbekämpfung erst dann beginnen, wenn dafür ein breites Bündnis im Kongreß organisiert werden kann. Genau dies ist jedoch aufgrund der Struktur des politischen Systems ein über alle Maßen schwieriges Unterfangen.

Das politische System Brasiliens ist das Ergebnis historischer Lernprozesse und Kontinuitäten. Genauer: Es ist das Ergebnis von isolierten Strukturentscheidungen, die einzelne, als mangelhaft betrachtete Elemente früherer brasilianischer Regierungssysteme zu korrigieren suchten, ohne auf die Kompatibilität dieser Entscheidungen untereinander zu achten; und es ist das Ergebnis der Kontinuität von politischen Institutionen, die sich in spezifischen historischen Kontexten entwickelt haben. Entstanden ist auf diese Weise ein System, das sich nicht auf einen einfachen begrifflichen Nenner bringen läßt. Es enthält korporativistische, neokorporativistische, klientelistische, pluralistische und plebiszitäre Elemente, ohne daß jedoch eines von ihnen die Funktionslogik des Systems dominieren würde. Im Ergebnis ist dies ein System, das durch eine sehr geringe Fähigkeit zu positiven Entscheidungen, die mehr als nur partikulare Interessen widerspiegeln, gekennzeichnet ist. Es ist sogar fraglich, ob es überhaupt eine klare Funktionslogik dieses Systems gibt - oder ob nicht eher mehrere inkompatible Funktionslogiken miteinander konkurrieren. Letzteres könnte die Probleme erklären, die sowohl die Analytiker (in der Publizistik wie auch der Wissenschaft) als auch die Akteure mit der Beschreibung des Systems haben.

Das politische System ist durch horizontale Blockaden und schwache oder dysfunktionale vertikale Prozeduren von Repräsentation und Interessenvermittlung gekennzeichnet.

Die Legislative

Das Parlament ist dadurch geprägt, daß die Parteienstruktur fließend und die Fraktionsdisziplin extrem gering ist. Die Fluktuation zwischen den Parteien ist (mit der Ausnahme der PT) hoch; das persönliche Renommée eines Abgeordneten wird durch einen Parteiwechsel nicht beeinträchtigt. Die Wahllisten der Parteien sind offen, d.h. die Wähler suchen ihren persönlichen Favoriten aus. Weil sie keine Liste mit einer klaren Zuweisung von Listenplätzen erstellen müssen, sind für die Parteien die Anreize gering, feste Parteistrukturen zu etablieren. Überdies impliziert es das Fehlen von klassischen "Parteikarrieren"; daher werden Parteiwechsel auch von dieser Seite her nicht negativ sanktioniert. Die Parteien haben (mit drei Ausnahmen) keine landesweit flächendeckenden Strukturen ("Maschine"). Die Ausnahmen sind die PT, die in weiten Teilen des Landes auf die Unterstützung von CUT-Gewerkschaften bzw. Basisinitiativen bauen kann, sowie jene beiden Parteien, die aus dem Duopol in der Phase der Militärdiktatur (ARENA als Regierungspartei, MDB als Opposition) hervorgegangen sind: die PMDB, die aus dem MDB hervorging, und die PFL, die sich von der Nachfolgepartei der ARENA, der PDS (heute PPR), abspaltete. Die führenden Politiker aller anderen Parteien sind im Zweifelsfall aus diesen beiden Parteien aus- und zu neugegründeten bzw. nach dem Ende der Diktatur wiederbelebten Parteien übergetreten; viele dieser Parteien haben lokale oder auch regionale Hochburgen, doch sind diese aufgrund historischer Zufälligkeiten entstanden und fügen sich nicht zu einer landesweiten Struktur zusammen.

Die Zahl der Parteien ist auch deshalb groß, weil die Kosten einer Parteineugründung in der Vergangenheit - aufgrund der losen Struktur und der weitgehenden Abwesenheit von Basisorganisationen - gering waren. Hinzu kam, daß in Wahlkampfzeiten der Zugang zu kostenloser Werbezeit im Fernsehen nicht nach Bedeutung und Alter einer Partei differierte; dies ist erst kürzlich eingeführt worden. Eine Mindeststimmenquote als Zugangsbarriere zum Parlament existiert faktisch nicht, denn Kandidaten, deren Partei die 3%-Hürde nicht überwindet, können binnen 60 Tagen zu einer anderen Partei übertreten und damit ihr Mandat wahrnehmen.

Die Repräsentativstruktur ist verzerrt, d.h. spiegelt weder die Bevölkerungsrelationen noch die ökonomische Potenz wider. Dies ist besonders deutlich im Senat, in dem jeder Bundesstaat mit drei Senatoren vertreten ist; dadurch sind hier die bevölkerungsarmen und/oder strukturschwachen Staaten des Zentralwestens und Nordens sowie z.T. des Nordostens überrepräsentiert. Aber auch im Abgeordnetenhaus kann von quantitativer Repräsentativität keine Rede sein; jeder Bundesstaat hat mindestens acht Repräsentanten, was zu einer Überrepräsentation von kleinen Staaten führt. Mit der Schaffung neuer Bundesstaaten (Ergebnis der Verfassung von 1988) sind die Verzerrungen sogar noch verstärkt worden (Tabelle 1).

Tabelle1

Tabelle 1: Repräsentation der Regionen im Abgeordnetenhaus    
Region % der Repräsentanten % der Bevölkerung
bis 1988    
Norden 10 5,8
Nordosten 31,5 28,7
Südosten 35,4 43,6
Süden 16,1 15,2
Zentralwesten 7,1 6,8
seit 1988    
Norden 12,9 6,5
Nordosten 30 28,5
Südosten 33,6 43,6
Süden 15,3 15,1
Zentralwesten 8,2 6,2
Quelle: Rosenblatt und Novaes (1993).    
     
Die Bindung zwischen Parlamentariern und Parteien ist schwach, jene zwischen Parlamentariern und ihrer lokalen/regionalen Wählerschaft hingegen stark. O'Donnell bringt dies in anschaulicher Weise auf den Punkt; er nennt es den "... old style of politics. Essentially, this is a style based on patronage and clientelism, typical of an oligarchic republic in a primarily agrarian society, in which capitalist relations are relatively underdeveloped and the lower classes are unorganized and unmobilized. In such contexts, politics tends to consist of 'conversations among gentlemen' subject to very little party discipline. Politicians have basically clientelistic relationships with their constituencies; among themselves, the politicians barter power and exchange favors for the regional interests they represent. And the state apparatus is essentially a patronage system. This oligarchic style dominated Brazilian politics until the 1964 coup. Afterward, the authoritarian regime, by allowing existing local legislatures to remain in place and by accomodating the members of the political class whose orientations and connections were more parochial and archaic, greatly contributed to preserving that political style."

Die Bedeutung der lokalen Basis resultiert aus den Eigenheiten des Wahlsystems. Jeder Bundesstaat ist ein Wahlkreis, und Parteilisten sind offen, d.h. geben keine Rangordnung der Kandidaten vor. Um die notwendigen Stimmen zusammenzubekommen, wird ein Politiker nicht im gesamten Bundesstaat, sondern in einer bestimmten, begrenzten Region seinen Wahlkampf betreiben. Seine Legitimation in dieser Region beruht darauf, daß er ihre Interessen vertritt, und dies bedeutet in der Praxis, daß es ihm gelingt, Finanzmittel des Bundes in diese Region zu lenken. Darüber hinaus wird er häufig bemüht sein, die Interessen seines Bundesstaates bzw. diejenigen des gerade amtierenden Gouverneurs zu vertreten, denn Mittel des Bundesstaates sind eine zweite wichtige Finanzierungsquelle, und der Gouverneur kann durch die Blockade von Mittelzuweisungen mißliebige Parlamentarier sanktionieren. Die starke Bindung an die lokale Basis führt nicht selten dazu, daß regionale Gemeinsamkeiten für Parlamentarier bedeutsamer werden als Parteiloyalitäten; " when it comes to ensuring that their states and regions get a fair share of the pie, they put aside party commitments and join hands."

Die starke Bindung der Politiker an ihre regionale und lokale Basis und die gleichzeitig geringe Bedeutung der Bindung an eine Parteiidentität wird deutlich bei Betrachtung der Wahlergebnisse von 1989/90 (vgl. Tabelle 2). Die beiden Parteien, die anfänglich die regierende Koalition der "Neuen Republik" gestellt hatten (PMDB und PFL), schnitten bei der Präsidentschaftswahl 1989 außerordentlich schlecht ab. Dies spiegelte die am Ende der Amtszeit extrem niedrige Popularität der Regierung Sarney wider. Bei den Gouverneurs- und Parlamentswahlen 1990 jedoch waren Kandidaten aus diesen Parteien die Gewinner; es wäre jedoch falsch, die beiden Parteien als Gewinner dieser Wahlen zu charakterisieren.

Tabelle2

Tabelle 2: Anteile von PMDB und PFL bei den Wahlen 1989/90        
  Präsidentschafts-wahl 1989 Governeurs-wahlen 1990 Wahl zum Senat 1990 Wahl zum Abge-ordnetenhaus 1990
PMDB 4,4 25,9 33,3 21,5
PFL 0,8 33,3 18,5 17,3
Quelle: Kinzo (1993), S.145.        
Die Fähigkeit des Parlaments, jenen Aufgaben nachzukommen, die an sich seine ureigensten wären - Kontrolle der Exekutive, gesetzgeberische Maßnahmen zur Lösung dringender gesellschaftlicher Probleme -, ist gering. Wichtigstes Instrument gegenüber der Exekutive ist die Nichtbefassung, denn es gibt für die Exekutive keine juristischen Möglichkeiten, die Legislative zur Beschlußfassung über Gesetze zu zwingen. Die Exekutive ist daher gegenüber der Legislative auf Lobbying, bargaining und deal-striking angewiesen. Dies gilt insbesondere im Kontext von medidas provisórias (MPs), d.h. präsidentiellen Erlassen, mit denen die Exekutive unmittelbar wirksame Politikentscheidungen juristisch verbindlich fällt. Während es früher so war, daß eine MP dauerhaft wirksam wurde, wenn sie vom Parlament nicht innerhalb von 30 Tagen zurückgewiesen wurde, ist es seit der Verabschiedung der Verfassung von 1988 so, daß eine MP nach 30 Tagen unwirksam wird, wenn das Parlament ihr nicht innerhalb dieser Frist zustimmt; und die MP kann dann nicht ohne weiteres (d.h. ohne substantielle Veränderungen) neu erlassen werden; daß eine MP - wie im Falle des Plano Real über Monate hinweg mit lediglich kosmetischen Veränderungen immer wieder neu erlassen wird, wird vom Parlament nur in ganz besonderen Fällen toleriert. Auf diese Weise wurde das Gewicht der Entscheidungssetzung zur Legislative hin verschoben, während die Entscheidungsvorbereitung vollständig in der Exekutive verbleibt.

Das Parlament nimmt selten eine Initiativfunktion wahr, denn dies würde einen außerordentlich komplizierten Prozeß der Konsensbildung innerhalb der Fraktion und der Bündnisbildung zwischen Fraktionen voraussetzen, während die Bedienung partieller Interessen auf der Grundlage des simplen Prinzips der Gegenseitigkeit erfolgen kann. Das System funktioniert jedoch nach einer additiven Logik, d.h. auf der Grundlage eines impliziten Einverständnisses, in die Entscheidungen anderer Akteure über Finanzzuweisungen nicht zu intervenieren, solange jene nicht in die eigenen eingreifen; demgegenüber liefe Kontrolle auf Entweder-Oder oder sogar Weder-Noch-Entscheidungen hinaus.

Daß es jenseits des Klientelismus nicht nur zu Korruption, sondern auch zu kriminellen Aktivitäten von Abgeordneten mit dem Ziel der individuellen Bereicherung kommt, liegt in der Logik der additiven Funktionsweise. Daß diese Logik wie um die Jahreswende 1993/94 durch die Untersuchung derartiger Machenschaften durchbrochen wird und bestimmte neureiche Abgeordnete zur Verantwortung gezogen werden, zeigt an, daß auch im Parlament das Bewußtsein dafür zunimmt, daß diese Art parlamentarischer Praxis die Legitimität des demokratischen politischen Systems insgesamt untergräbt.

Strukturelle Veränderungen stehen jedoch vor gravierenden Hindernissen, denn der amorphe Charakter der Parteienstruktur ist nicht als Unfall zu werten, sondern spiegelt die verbreitete Auffassung wider, daß eine diversifizierte Parteienstruktur einem Zweiparteiensystem - wie es die Militärs nach 1964 etabliert hatten und das auch die "Alte Republik" vor 1930 geprägt hatte - vorzuziehen sei. Auch für die verzerrte Repräsentativität findet sich eine historische Erklärung: Es geht darum, eine Dominanz durch die großen und starken Staaten - wie sie in der "Alten Republik" durch São Paulo und Minas Gerais stattfand - zu verhindern. Das Parlament ist im Kern ein Instrument, das dem Ausgleich der regionalen Unterschiede dient. Gemeinwohlorientierte Entscheidungen oder gar Strukturreformen sprengen die Grenzen seiner Funktionslogik.

Die Exekutive

Die zentrale Position im brasilianischen politischen System nimmt der Präsident ein; dies ist zumindest die normative Betrachtungsweise, die sich im Frühjahr 1993 in der Kampagne Präsidentialismus vs. Parlamentarismus widerspiegelte. Der Sieg des Präsidentialismus in der Volksabstimmung reflektiert die verbreitete Hoffnung, ein starker, durch eine breite Mehrheit bei seiner Wahl legitimierter Präsident könne gegenüber dem zersplitterten Parlament eine einigermaßen kohärente Politik, insbesondere auch strukturelle Veränderungen, durchsetzen. Dies wird unterstrichen dadurch, daß der Anteil der leeren und ungültigen Wahlzettel bei der Präsidentschaftswahl 1989 weit niedriger lag als bei Parlamentswahlen; dem Amt des Präsidenten wird mithin von den Wählern ein hohes Maß an Vertrauen entgegengebracht. Tatsächlich ist die Hoffnung auf einen starken Präsidenten jedoch nur unter ganz spezifischen Voraussetzungen begründet, denn die Stellung des Präsidenten blieb nach der Vargas-Ära immer eine mehr oder weniger schwache. Lamounier weist darauf hin, daß die Fähigkeit, auf seine Nachfolge einen prägenden Einfluß zu nehmen, ein guter Indikator für die Stärke des Präsidenten ist; der einzige Präsident, dem dies in den letzten 50 Jahren gelang, war nach seiner Beobachtung Ernesto Geisel. Mit anderen Worten: Selbst in der Phase der Militärdiktatur war die Position des Präsidenten keine allzu starke (was in dieser Phase nicht an der Gegenmacht des Parlaments, sondern an den Rivalitäten zwischen Faktionen der militärischen Führung lag; hinzu kam, daß die Zentralregierung sukzessive Machtbefugnisse, die sie sich zunächst angemaßt hatte, wieder an regionale Politiker, auf deren Kooperation sie angewiesen war, abgeben mußte).

Die Position des Präsidenten wird ferner dadurch geschwächt, daß er nach den vier Jahren seiner Amtszeit nicht wiedergewählt werden darf. Diese Regelung ist in historischer Sicht zum einen die Reaktion auf die lange Präsidentschaft Getúlio Vargas' (1930-45). Zum anderen spiegelt sie ein wesentliches Strukturmerkmal des überkommenen politischen Systems wider, das keine repräsentative Demokratie, sondern die alternierende Herrschaft einzelner Faktionen der Oligarchie war; und es herrschte implizites Einverständnis darüber, daß keiner Faktion für mehr als fünf oder sechs Jahre die Möglichkeit der Bereicherung (denn dies war in der "Alten Republik" die Hauptfunktion der Besetzung politischer Ämter) eingeräumt werden sollte.

Die Stärke, d.h. die Steuerungskompetenz des Präsidenten fußt innerhalb des brasilianischen Systems in erster Linie auf der Verfügbarkeit des Steuerungsmediums Geld. Finanzzuweisungen, die partikularen sektoralen, vor allem aber regionalen Interessenten zugute kommen, sind das Mittel zum Schmieden einer parlamentarischen Basis.

Dieser Mechanismus funktioniert auf eine direkte, aber auch eine indirekte Weise. Letztere hängt zusammen mit der Art, wie Ministerposten besetzt werden. Für diese Posten kommen in erster Linie Senatoren und Abgeordnete in Frage. Die Erringung eines Ministeramts ist für sie die Gelegenheit, ihre jeweilige Klientel in besonders großzügiger Weise zu bedienen. Hinter der Ministerauswahl steht für den Präsidenten auch das Kalkül, eine bestimmte Gruppe innerhalb des Parlaments - der der auserwählte Ministerkandidat angehört - an sich zu binden. Dieser Mechanismus funktioniert allerdings eher schlecht, weil selbst in Gruppen unterhalb der Fraktionsebene die Kohäsion gering ist.

Eine alternative Logik, die bei der Berufung von Ministern greift, ist der Versuch der Einbindung von gesellschaftlichen Gruppen, indem Funktionsträger aus gesellschaftlichen Organisationen oder solche Personen, die innerhalb einer bestimmten community (z.B. der Wissenschaftler) ein hohes Renommée haben, berufen werden. Im Finanzressort greift häufig keine dieser beiden Logiken, denn im brasilianischen politisch-administrativen System ist die Ansicht verbreitet, daß der Finanzminister ein professioneller Ökonom sein sollte.

Die Exekutive wird dadurch geprägt, daß es nur in einzelnen Bereichen, etwa dem Auswärtigen Dienst, etablierte meritokratische Rekrutierungs- und Karrieremuster gibt. Die unter den Militärs begonnenen Bemühungen, den öffentlichen Dienst zu reformieren, wurden in den "Neuen Republik" nicht weiterverfolgt; Verwaltungsreform wurde zur abhängigen Variablen der wirtschaftlichen Stabilisierungsversuche. Vorherrschend ist ein hohes Maß an Personalrotation, insbesondere stimuliert durch Wechsel in den politischen Spitzenposten; neue Amtsinhaber wechseln typischerweise bis zu 500 Mitarbeiter nicht nur auf herausgehobenen Posten aus und besetzen die Posten u.a. mit Personal, das nicht aus der Verwaltung stammt. Das Fehlen von klaren Karriereperspektiven für Staatsbedienstete führt dazu, daß diese keine Anreize haben, sich mit der Mission ihrer Agentur zu identifizieren, sondern stimuliert werden, individuelle Nutzenmaximierungsstrategien zu entwickeln.

Verschärft wurde diese Situation noch durch die sogenannte Verwaltungsreform der Regierung Collor, die faktisch nichts weiter war als die Auflösung bestimmter Ämter sowie der (gescheiterte) Versuch, die Zahl der Bundesbediensteten drastisch zu reduzieren; im Endeffekt "zerschlug (die Regierung Collor, JMS) die administrative Maschinerie, rezentralisierte den Entscheidungsprozeß und zerstörte das delikate Gleichgewicht der administrativen Arrangements und informellen Beziehungen, die - in einem vordergründig chaotischen Umfeld - dafür sorgten, daß die Regierung funktionierte." Hinzu kam eine Reduzierung der realen Bezüge der Bundesbediensteten, die zu einer Abwanderungswelle insbesondere unter den besser qualifizierten Beschäftigten und damit zu einem nachhaltigen Substanzverlust der Bundesverwaltung (und außerdem nachgeordneter Stellen, z.B. dem wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen think tank IPEA) führten.

Die Judikative

Die Judikative trägt zur weiteren Stabilisierung der Blockadekonstellation bei. In Brasilien wird seit über 170 Jahren Gesetz auf Gesetz getürmt, ohne daß dabei der Aspekt der Rechtskonsistenz angemessen beachtet würde. Dies hat zur Folge, daß es für jedes Problem mehrere anwendbare gesetzliche Regelungen gibt, die - insbesondere jüngeren Erfahrungen zufolge - dazu führen, daß eine Entscheidung von Präsident oder Parlament zumindest für eine Weile blockiert, nicht selten sogar ganz außer Kraft gesetzt werden kann. Die Tatsache, daß das Rechtssystem wenig effektiv und das Recht keineswegs für alle gleich ist (Diskriminierung der armen Bevölkerung), darf nicht zu der Schlußfolgerung führen, daß die Judikative generell von politischen Strukturen abhängig bzw. zu Entscheidungen unfähig sei.

Mechanismen der Interessenvermittlung

Die Interessenvermittlung zwischen Exekutive und Legislative einerseits und der Gesellschaft andererseits findet in drei unterschiedlichen strukturellen Kontexten statt: korporativistischen Strukturen, pressure group-Strukturen und klientelistischen Strukturen.

Es wird häufig übersehen, daß die korporativistischen Strukturen, die seit den 30er Jahren eingeführt und ab 1937 als Kernelement des Estado Novo verregelt worden waren, zwar in der Phase der Militärdiktatur in ihrer Funktion beschnitten, jedoch nie abgeschafft worden sind. Das bis heute wichtige Kernelement ist die Vertretung sowohl von Unternehmen als auch von Arbeitern durch sindicatos, die ein regionales Monopol haben, vom Staat lizensiert und durch Zwangsabgaben finanziert werden. Die "neuen Gewerkschaften", die seit Ende der 70er Jahre entstanden, haben dieses System scharf kritisiert - und sich in den 80er Jahren eingefügt, denn der Zugang zur Zwangsabgabe des imposto sindical löste das Problem der Finanzierung der Organisation. Auf Seiten der Unternehmen entmutigte das Fortbestehen der sindicatos das Entstehen unabhängiger Unternehmensverbände, die sich nicht über Branchenzugehörigkeit, sondern über gemeinsame politische Interessen - z.B. Marktöffnung und Beseitigung des anti-export-bias - definiert hätten. Den Kosten einer Verbandsgründung stand ein unsicherer Nutzen gegenüber: Durch die notwendige Infrastruktur eines neuen Verbands entstehen direkte Kosten. Die Abgaben zur Finanzierung des sindicatos sind Zwangsabgaben, fallen also selbst dann nicht weg, wenn das Unternehmen sich im sindicato nicht länger engagiert. Indirekte Kosten entstehen dadurch, daß das Unternehmen nicht mehr an den Sozialleistungen der federação teilhat. Darüber hinaus hatte eine federação bis 1990 weitgehende Einflußmöglichkeiten z.B. bei der Definition von Ausnahmeregelungen für Importe; inwieweit diese heute noch bestehen, ist unklar. Gleichwohl entstehen - wenn auch vorsichtig - neuartige Verbände und Institutionen außerhalb des fortbestehenden korporativistischen Systems, z.B. PNBE (Pensamento Nacional de Bases Empresariais), ein Zusammenschluß von modernen Klein- und Mittelbetrieben, und IEDI (Institute Econômico de Desenvolvimento Industrial), getragen von rd. 40 führenden Privatunternehmen, das bislang in erster Linie als think tank agiert.

Organisierte pressure groups existieren insbesondere in jenen Bereichen, die durch das korporativistische System nicht erfaßt werden. Dazu gehört u.a. das Wissenschaftssystem, das in den 30er Jahren noch kaum existierte; die Brasilianische Gesellschaft für den Fortschritt in der Wissenschaft (Sociedade Brasileira para o Progresso na Sciência, SBPC) agiert als Lobby gegenüber dem politisch-administrativen System mit dem Ziel der Ausweitung der FuT-Ausgaben. Darüber hinaus entstehen fallweise single- issue-Bewegungen wie 1983/84 anläßlich der Diskussion um das Informatikgesetz die Brasilianische Informatik-Bewegung (Movimento Brasileiro para a Informática, MBI).

Mitunter nur schwer zu trennen von den Beziehungen zu pressure groups sind die klientelistischen Beziehungen zwischen politischen Amtsträgern und ihrer politischen Basis. Ihren Ausdruck finden diese Beziehungen etwa darin, daß nach Wahlen bis zu mehrere Tausend öffentliche Bedienstete ausgewechselt bzw. neue Posten geschaffen werden, weil die Klientel der gewählten Politiker die Versorgung mit Einkommensquellen erwartet. Ein anderer Mechanismus ist die klientelorientierte Zuweisung von Finanzmitteln, um bestimmte Arbeiten durchzuführen, die entweder kurzfristig bei der Basis gute Stimmung erzeugen (dies erklärt z.B. intensive, aber qualitativ minderwertige Asphaltierungsarbeiten kurz vor Wahlen) oder bei denen der Weg das Ziel ist, d.h. die Arbeitsbeschaffung bei der Durchführung weit wichtiger ist als das, was am Ende als Bauwerk (oder - nicht selten - Bauruine) dasteht. Im Wahlkampf 1990 wandte der Gouverneur des Bundesstaats São Paulo rd. 1 Mrd. US-$ für derartige Arbeiten auf, um die Wahl seines designierten Nachfolgers sicherzustellen.

Ausblick

Die Einschränkung staatlicher Handlungsfähigkeit, die im Verlauf der Importsubstitution in vielen lateinamerikanischen Ländern zu beobachten war, läßt sich am Fall Brasilien gut nachvollziehen. Zentrale Elemente der politischen Struktur der Importsubstitution - zunehmender Steuerungsbedarf bei abnehmender Steuerungskapazität, Unfähigkeit zur Etablierung einer soliden Finanzierung des Industrialisierungsprojekts, Akkumulation von Konfliktstrukturen, Überlagerung von klientelistischen, korporativistischen und pluralistischen Strukturen, politische Reformunfähigkeit - finden sich hier wieder.

Angesichts der beschriebenen Probleme ist die in Brasilien verbreitete Hoffnung, eine neue Regierung könne binnen kurzer Frist eine wirtschaftliche Stabilisierung und die dazu notwendige grundlegende Reform des politisch-administrativen Systems zuwege bringen, nicht realistisch. Schnell wirksame Reformen kann die Exekutive nur dort durchsetzen, wo sie die Legislative nicht beteiligen muß. Hierzu gehören insbesondere der Außenhandel, in dem seit 1990 grundlegende Reformen eingeleitet wurden, und die Staatsunternehmen, deren Privatisierung langsam vorangeht. In allen anderen Bereichen, die für die Schaffung eines Umfeldes, das eine dynamische industrielle Entwicklung stimuliert, notwendig sind, muß die Regierung in komplizierte Verhandlungen mit der Legislative eintreten und sich mit Widerständen gesellschaftlicher Akteure auseinandersetzen. Dies schließt die wirtschaftliche Makropolitik, in der die Gestaltungsspielräume von der Begrenzung des Budgetdefizits abhängen, genauso ein wie eine aktive Industriepolitik, die mit finanziellen Instrumenten operiert, oder die Bildungspolitik, in der noch das Problem der notwendigen Abstimmung mit Bundesstaaten und Kommunen hinzukommt.

Die Erfahrungen der ersten 15 Monate der Regierung Cardoso unterstreichen diesen Befund. Die Regierung ist in einer paradoxen Situation: Um die wirtschaftliche Stabilisierung abzusichern, muß sie diverse Verfassungsreformen durchsetzen (u.a. zur Reform der Rentenversicherung und der Beschäftigungsregeln im öffentlichen Dienst). Wenn sie aber Verfassungsreformen durch den Kongress bringen will, kann sie keine Politik der Haushaltskonsolidierung betreiben, weil sie die notwendigen Stimmen nur bei entsprechenden Gegenleistungen bekommen wird. Diese Logik ist einer der zentralen Punkte zur Erklärung der starken Zunahme des Haushaltsdefizits im ersten Amtsjahr. Andere strukturelle Probleme kommen hinzu. Eine wichtige Quelle des Haushaltsdefizits ist die - trotz diverser Auflagen der Zentralregierung und -bank - fortdauernde Praxis der Landesregierungen, landeseigene Geschäftsbanken zur Kreditvergabe zu nötigen, die in der Folge nicht bedient werden - eine Praxis, die insbesondere, aber nicht ausschließlich in Wahljahren üblich ist und regelmäßig zur Zahlungsunfähigkeit dieser Banken führt. Die Möglichkeiten der Zentralregierung, dieses Übel abzustellen, sind begrenzt: Die Bundesstaaten können sich darauf verlassen, daß die Bundesregierung nicht dauerhaft einen harten Kurs fahren kann - früher oder später wird sie die Unterstützung der Abgeordneten diverser Bundesstaaten brauchen, und diese können ihr Abstimmungsverhalten z.B. von einem bail-out durch die Zentralbank abhängig machen. Es ist ein chicken-game, in dem die Bundesstaaten gewissermaßen die strukturell besseren Nerven haben.

Es kann daher keine Rede davon sein, daß Brasilien auf dem Weg zu dauerhafter wirtschaftlicher Stabilität den point of no return schon hinter sich gelassen hätte. Viele Elemente, die in der Vergangenheit die politische Ökonomie der Inflation geprägt haben, sind nach wie vor präsent. Die wirtschaftliche Stabilisierung Brasiliens bleibt eine Gratwanderung - eine Rückschlag zu großer makroökonomischer Turbulenz inklusive hoher Inflation ist nicht ausgeschlossen.

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