Die Zukunft der Industriepolitik: Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung

Jörg Meyer-Stamer

In: Wirtschaftsbulletin Ostdeutschland, Nr. 1 / 1996


Industriepolitik in Deutschland ist ein paradoxes Thema: Eigentlich gibt es sie gar nicht tatsächlich findet sie jedoch in vielfältigen Formen statt. Ihre Existenz ist ordnungspolitisch hochverdächtig, riecht sie doch nach staatlichem Dirigismus und Marktverzerrungen. Deshalb ist es auch schwierig, ernsthaft über Industriepolitik zu diskutieren man dringt meist gar nicht zum wie vor, sondern wird auf eine Diskussion über das ob festgenagelt.

Tatsächlich ist es heute jedoch nötiger denn je, über Industriepolitik nicht nur nachzudenken und zu diskutieren, sondern sie tatsächlich zu formulieren, und dies aus zwei Gründen. Grund 1: Die Standortkrise. Standortpolitik ist Industriepolitik, und eine intelligente, kreative, häufig dezentral formulierte Industriepolitik ist ein unverzichtbares Element einer Strategie zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit am Standort Deutschland. Grund 2: Wir müssen uns heute Gedanken machen über mittel- und langfristige Entwicklungsziele. Es reicht nicht, in öffentliche Dokumente gelegentlich die Formel von der sozialen Marktwirtschaft in ökologischer Verantwortung einzustreuen, sondern es bedarf heute konkreter Weichenstellungen. Viele dieser Weichenstellungen fallen in das Gebiet der Industriepolitik logischerweise, denn schließlich ist das Industriesystem die Ursache der ökologischen Probleme, mit denen wir heute zu tun haben. Es muß daher darum gehen, eine Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung zu formulieren.

Probleme der bisherigen industriepolitischen Praxis

Bisher ist Industriepolitik in Deutschland überwiegend defensiver Natur. In Zahlen ausgedrückt: Von den im Jahr 1993 gezahlten gesamten Subventionen (also einschließlich von Bereichen wie Landwirtschaft und Wohnungsbau) in Höhe von DM 215 Mrd. entfielen auf den gesamten Block der Förderung von Investitionen, Existenzgründungen, FuE und Mittelstand nur DM 18,9 Mrd. (davon die Hälfte als vergünstige, aber eben rückzuzahlende ERP-Kredite), während allein der Bergbau mit 11,8 Mrd. DM an verlorenen Zuschüssen unterstützt wurde (Klodt, Stehn et al. 1994, S. 188 ff.). Das in Deutschland vorherrschende industriepolitische Muster läßt sich polemisch so auf den Punkt bringen: Industriepolitik ist, wenn ein borniertes Management ein Unternehmen in die Krise führt und der Staat das Portemonnaie zückt, um Arbeitsplätze zu retten.

Dieses Industriepolitik-Muster erklärt sich dadurch, daß Politiker unter ständigem Druck stehen, auf bestimmte Probleme, Engpässe und Krisen, die sich in der Gesellschaft herausbilden, reagieren zu müssen. Krisengeschüttelte Industriezweige sind im allgemeinen nicht über das ganze Land verteilt, sondern konzentrieren sich eher auf eine bestimmte Region (oder eine begrenzte Anzahl von Regionen). Deshalb hat eine Krise in einem bestimmten Industriezweig meist Auswirkungen auf eine oder einige Regionen und und wird unter Umständen die Grundlage der Wohlfahrt in der Region bedrohen. In einer föderal strukturierten Wirtschaft werden die Vertreter der betroffenen Wahlkreise im nationalen Parlament den Druck unmittelbar zu spüren bekommen und sich selbst als Interessenverfechter ihrer Heimatregion betrachten. Es wird der Regierung nur schwerlich möglich sein, von Interventionen Abstand zu nehmen mit der Begründung, daß diese makroökonomisch suboptimal seien. Sie wird allerdings ihre Unterstützungsmaßnahmen häufig nicht als Industriepolitik bezeichnen, sondern als Struktur- oder Arbeitsmarktpolitik, oder sie tarnt sie als Infrastruktur- oder öffentliche Beschaffungspolitik. Jedenfalls wird die betreffende Regierung Maßnahmen ergreifen, die einer echten Industriepolitik sehr nahe kommen.

Ganz offensichtlich ist es (zumindest unter demokratischen Bedingungen) unmöglich, völlig auf Industriepolitik zu verzichten. Daher hat die neo-liberale Ablehnung von Industriepolitik verheerende Folgen, und zwar aus zwei Gründen. Erstens wird damit einer Industriepolitik Vorschub geleistet, die sich nur mit krisengeschüttelten Industriezweigen befaßt. Das trifft z.B. auf Deutschland zu, wo die alten Industrien (Kohle, Stahl, Werften) viel Unterstützung erhalten, während neue Industriezweige trotz ihres hohen Wachstumspotentials und ihrer positiven externen Effekte diskriminiert werden. Der Grund hierfür ist, daß die alten Industrien leichter Druck ausüben können, um politische Unterstützung zu erhalten ihr gemeinsames Interesse und die sich daraus ergebende Logik für gemeinsame Aktionen sind offensichtlich (offensichtlicher als für die einzelnen Unternehmer in den neuen Industrien, die dazu neigen, ihre indivuellen Anstrengungen als Grundlage ihrer ökonomischen Erfolge zu betrachten). Zudem verfügen sie über bewährte politische Verbindungen und befinden sich, angesichts der großen Zahl bedrohter Arbeitsplätze, in einer günstigen Verhandlungsposition.

Zweitens wird eine reaktive Industriepolitik, die als Antwort auf eine unmittelbare Krise formuliert wird, immer auf ad- hoc-Maßnahmen beruhen, deren Wirkungslosigkeit zwar schon bewiesen ist, die für Politiker dennoch attraktiv, weil plausibel, erscheinen. Eine ad-hoc-Industriepolitik schließt per definitionem eine systematische Evaluierung aus. Sie ist eine kurzfristig angelegte, auf unmittelbaren Effekt ausgerichtete Übung und ermöglicht daher keinen kontinuierlichen Lernprozeß.

Industriepolitik generell verhindern zu wollen ist mithin keine realistische Option. Was es tatsächlich zu verhindern gilt, ist Lobby-bezogene, reaktive Industriepolitik. Genau dieser Typ von Industriepolitik ist wegen seiner Intransparenz, Unvorhersehbarkeit und Willkürlichkeit zur Zielscheibe der Kritik geworden. Sie verursacht hohe Kosten, und da ihre Ziele häufig unklar sind, gibt es keinen Mechanismus, die in den Programmen enthaltene staatliche Unterstützung wieder abzubauen; es gibt Fälle wie die deutsche Kohlesubvention, wo ein solches Programm über eine ganze Generation läuft. Wenn hier noch die abschreckende Vorstellung von enormen Geldsummen hinzukommt, die aus öffentlichen Kassen in private Taschen fließen, ist nicht überraschend, daß einige Ökonomen und Politiker auf dieses Thema mit tiefer Abscheu reagieren.

Aber selbst bei antizipativer Industriepolitik besteht eine nicht geringe Gefahr, daß sie geringe oder gar kontraproduktive Wirkungen zeitigt. Dies hängt damit zusammen, daß es generell schwierig ist, die Ergebnisse von Industriepolitik exakt zu messen. In der Technologiepolitik z.B. dienen Input-Variablen wie Patente oder FuE-Ausgaben als Meßfaktoren für den wahrscheinlich zu erzielenden Output. Für die Industriepolitik bieten sich Variablen wie die Höhe der staatlichen Subvention geradezu als Erfolgsindikator an, zumindestens dann, wenn gegenüber denjenigen, die Taten fordern, Erfolg demonstriert werden soll. Eine unsinnige, aber hohe Subvention wird immer Aufmerksamkeit erregen bei den Kritikern bzw. Nichtnutznießern deshalb, weil sie unsinnig ist, bei den Nutznießern deshalb, wiel eine hohe Summe ja einfach irgendeine positive Wirkung haben muß. Andererseits sind wohlüberlegte Interventionen, die zwar die Wettbewerbsfähigkeit fördern, aber keine unmittelbaren Wirkungen zeigen, für einen Politiker, der seinen Wählern zeigen muß, daß etwas getan wird, von nur geringem Wert.

Es ist schwierig, sich dieser Art von Industriepolitik zu entledigen. Für Politiker, die wiedergewählt werden wollen, ist sie immer noch besser als gar keine; Unternehmen sind immer an solchen Einkommensquellen interessiert; und die Leidtragenden dieser Politik sind nicht direkt von ihr betroffen, sondern spüren nur indirekt die negativen Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und werden deshalb ihre entgegengesetzten Interessen nicht organisieren. Partikularreformen, die nur auf die Verfahrensweise abzielen, d.h. die klarere Regeln für Politikmaßnahmen aufstellen sollen, werden die Lage nicht verbessern, weil sie den Druck, unter dem die Politiker agieren, nicht vermindern. Die Aufgabe jeglicher Industriepolitik zu fordern ist wegen der obengenannten Gründe auch keine ernstzunehmende Option. Was bleibt ist die ziemlich grundlegende Umformulierung des Konzepts der Industriepolitik.

Jenseits der Industriepolitik alten Zuschnitts: Standortpolitik und Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung

Standortpolitik und Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung damit werden zwei Dimensionen in die industriepolitische Debatte eingeführt, die bislang nur eine untergeordnete bzw. gar keine Rolle in der industriepolitischen Praxis in Deutschland gespielt haben:

Kernelement der Standortpolitik: Stärkung der systemischen Wettbewerbsfähigkeit

Moderne Standortpolitik ist eine Veranstaltung, die in einem dichten Netzwerk von Staat, Unternehmen und gesellschaftlichen Gruppen stattfindet, ohne daß einer der Beteiligten eindeutig das Sagen hätte. Standortpolitik ist auf der lokalen und regionalen Ebene eine Politik zur Verbesserung des institutionellen Umfelds der Unternehmen und zur Erleichterung des Strukturwandels der Unternehmen selber. Auf der nationalen Ebene ist Industriepolitik immer eng verflochten mit anderen Sektorpolitiken, z.B. in der Telekommunikation. Die Vorstellung, daß der Staat beispielsweise die Weiterentwicklung des Telekommunikationssystems dem Markt überläßt, ist offensichtlich absurd. Standardisierung und Entscheidungen über Infrastrukturinvestitionen sind auch industriepolitische Maßnahmen, denn mit ihnen wird die Struktur der Anbieterindustrie nachhaltig geprägt.

Die Alternative zu konservativen Konzepten, die in den USA und Großbritannien schon in den 80er Jahren gescheitert sind, sind weitreichende institutionelle Veränderungen, die die Unternehmen und das Geflecht zwischen Staat, Unternehmen und Unternehmensumfeld neu gestalten und letztlich auf eine neue Wachstumsstrategie zielen. Hier geht es nicht darum, die deutsche Kostenstruktur auf das Maß des internationalen Wettbewerbs zurechtzustutzen, sondern die Eckdaten des internationalen Wettbewerbs neu zu definieren, insbesondere in Richtung auf einen ökologischen Umbau.

International am wettbewerbsfähigsten sind nicht jene Volkswirtschaften, die die niedrigsten Löhne zahlen, sondern diejenigen, die die leistungsfähigsten institutionellen Arrangements haben. Wettbewerbsfähigkeit ruht auf vier Säulen:

Ein enges positives Wechselverhältnis zwischen diese vier Ebenen begründet systemische Wettbewerbsfähigkeit (Eßer u.a. 1995). Die bislang hohe Leistungsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft fußte darauf, daß sie auf jeder dieser vier Ebenen spezifische Stärken aufwies; und die aktuelle Standortkrise beruht darauf, daß auf jeder Ebene Stärken in Frage gestellt und Schwächen offensichtlich werden:

Auf der Mikroebene der Unternehmen stehen tiefgreifende Veränderungen an. Erfahrungen in der baden- württembergischen Metallindustrie deuten darauf hin, daß die unternehmerischen Lernprozesse weit erfolgreicher verlaufen können, wenn sie von der Arbeitnehmerseite mitgestaltet und von der Gewerkschaft unterstützt werden (Kern 1994). Allgemein gilt hier, daß erst die Einbeziehung unterschiedlicher Akteure kreative Konflikte ermöglicht und damit kollektive Lernprozesse stimuliert.

Zugleich ist festzuhalten, daß der Staat wenig tun kann, Lernprozesse auf der Mikroebene herbeizuzwingen. Dem industrie- und technologiepolitischen Instrumentarium sind hier enge Grenzen gesetzt, weil es häufig nicht um die Beschleunigung der Bewegung in einer allgemein akzeptierten Richtung geht, sondern um die Stimulierung von Verhaltensänderungen. Es gilt auf der Ebene der Unternehmen darum, seit langem eingeübte Verhaltensmuster und Organisationskonzepte zu überprüfen und zu revidieren. Dies kann der Staat nicht erzwingen, und es sind auch kaum Anreize vorstellbar, mit denen dies bewerkstelligt werden könnte.

Auf der Mesoebene liegen die zentralen Ansatzpunkte zur Verbesserung des unternehmensbezogenen Umfelds nicht auf der Bundesebene. Die wichtigsten Akteure sind hier Länder und Gemeinden. Deren Handlungspotentiale werden jedoch durch die Politik der Bundesregierung, sich finanzieller Belastungen auf Kosten der untergeordneten Gebietskörperschaften zu entledigen, stark eingeschränkt. Anders formuliert: Ein Sozialabbau, der immer mehr Menschen auf Sozialhilfe angewiesen sein läßt, trägt unmittelbar zur Schwächung des Standorts Deutschland bei. Eine verantwortungsvolle Sozialpolitik wäre daher eine entscheidende Voraussetzung für erfolgversprechende standortpolitische Initiativen.

Ein Kernproblem: Stärkung der Innovationskraft

Es besteht eine bemerkenswerte Einigkeit darüber, daß Innovationsschwäche eine Hauptursache für die Standortkrise Deutschlands ist. Weniger Einigkeit besteht darüber, wie der Staat diesem Zustand abhelfen könne. Die Widerstände gegen eine industriepolitische Rolle des Bundes sind stark. Zugleich ist nicht erkennbar, weshalb Gremien wie ein "Technologierat" mehr als ein Altherren- Kaffeekränzchen werden sollten. Aber auch über zentrale technologiepolitische Instrumente besteht kein Konsens. Kontrovers diskutiert wird insbesondere der Vorschlag, die betriebliche Forschung und Entwicklung (FuE) durch Steuervergünstigungen zu stimulieren, denn es ist umstritten, ob steuerliche Entlastung zu einer nennenswerten Steigerung des FuE-Aufwands führt. Wenn überdies nicht der Umfang, sondern die Effizienz des betrieblichen Mitteleinsatzes (d.h. die Organisation von FuE) das Problem darstellt, kann eine Entlastung bei den Kosten von FuE in eine ganz falsche Richtung weisen.

Zumindest unklar ist auch, inwieweit die Patentdaten als Indikator der Innovationskrise taugen und insofern die Erfindertätigkeit stimuliert werden müßte. Patente entspringen zwei ganz unterschiedlichen Typen von Aktivitäten: den Basteleien von Tüftlern und systematischen Innovationsanstrengungen in Unternehmen. Die Aktivitäten der Tüftler sind fraglos ehrenwert; doch geht von ihnen nur ein geringer Impuls zur Verbesserung der technologischen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie aus. Ein Tüftler ist fast schon definitionsgemäß jemand, der sich außerhalb der vorherrschenden technologischen Korridore aufhält und dies ist ein erster Grund dafür, weshalb etablierte Unternehmen selbst solchen Erfindungen, die auf den ersten Blick plausibel erscheinen, tendenziell ablehnend gegenüberstehen. Hinzu kommt die Tatsache, daß Tüftler meistens beweisen, daß ein Prinzip funktioniert. Von dort zur industriellen Produzierbarkeit ist jedoch ein weiter Weg, der zudem voller Löcher ist was im Garagenmaßstab funktioniert, kann im industriellen Maßstab kläglich scheitern oder zumindest enorme Entwicklungsarbeit erfordern.

Die Patente, die aus systematischen Innovationsanstrengungen der Unternehmen resultieren, sind eine andere Angelegenheit. Hier ist allgemein zu beobachten, daß die Patentpraxis zwischen Branchen eklatant variiert und in Deutschland sind einige Branchen stark vertreten, in denen das Schlüssel-Know-how implizites Wissen ist, dessen Schutz durch Patente unnötig ist. Dessenungeachtet ist freilich nicht auszuschließen, daß die alarmierenden Patentziffern und die bekannten Fälle von Unternehmenskrisen wg. Innovationsresistenz komplementäre Indikatoren eines äußerst kritischen Phänomens sind nämlich einer vergleichsweise ausgeprägten Unfähigkeit von Unternehmen, das herannahende Ende eines technologischen Korridors wahrzunehmen.

Schaut man in industrieökonomische Lehrbücher, so gibt es für dieses Problem eine offensichtliche Lösung: den Marktaustritt innovationsresistenter Unternehmen und den Markteintritt und das schnelle Wachstum neuer Unternehmen, die durch ein technologisches window of opportunity springen. Die Stimulierung dieses AppleCompaqMicrosoft-Phänomens steht seit langem auf der technologiepolitischen Agenda in Deutschland ziemlich obenan und trotz aller Anstrengungen, die seit nunmehr über zehn Jahren unternommen wurden, fehlt noch immer das deutsche Pendant zu AppleCompaqMicrosoft. Und es werden drei Gründe dafür angeführt, daß sich daran so schnell nichts ändern wird:

Zur Behebung des erstgenannten Problems wurden in der Vergangenheit diverse Programm aufgelegt. Finanzierungsprogramme für technologieorientierte Neugründungen erreichten ihr Ziel jedoch nicht hinreichend sie schmückten sich zwar mit dem Attribut Wagniskapital, zeigten tatsächlich jedoch ein Risikovermeidungsverhalten. Daß die insgesamt bewegten Summe weit geringer als bei strukturerhaltenden Subventionen waren, wurde schon erwähnt.

Bevor wir jetzt jedoch zu einer resignierten Schlußfolgerung gelangen und das Szenario eines zunehmend verkrustenden, alternden Industrielandes ausmalen, sollten wir einhalten und reflektieren: Ist die Diagnose realitätsadäquat? Stimmen die Referenzpunkte? Stellen die AppleCompaqMicrosoft wirklich die typische Unternehmensrealität der USA dar? Die Antwort lautet: eher nicht. Sie sind die Erfolgsfälle eines industriellen Entwicklungsmusters, das Beobachter einmal mit dem Begriff der hyperentrepreneurship belegt haben einem Muster, das Unternehmensneugründungen eher zu stark stimuliert, in dem außergewöhnlich viele Unternehmen neu gegründet werden, auch wenn ihre Gründer an ihrem alten Arbeitsplatz einen größeren Beitrag zur Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Effizienz hätten leisten können (Florida und Kenney 1991); einem Muster zudem, daß die Kehrseite einer Medaille darstellt, auf deren anderer Seite das ungeduldige Kapital steht, daß technologische Lernprozesse und Innovationen in etablierten Unternehmen nur widerwillig unterstützt (OECD 1994, S. 79 ff.).

Nimmt man nicht die Starperformer, sondern die "normalen" Unternehmensgründungen zum Maßstab, so ist die Unternehmensgründungsdynamik in Deutschland nicht gering, und sie ist erfreulich solide. Dies heißt nicht, daß kein industriepolitischer Handlungsbedarf bestünde; es gibt lange Kataloge, in denen entsprechende Vorschläge entwickelt werden. Diese Vorschläge allerdings sind nicht selten unüberlegt, insofern sie nicht in einen größeren Rahmen gestellt werden. Besondere Abschreibungsmöglichkeiten für Investitionen institutioneller Investoren in Wagniskapitalfonds sowie die Reduzierung des Steuersatzes bei Veräußerungsgewinnen (Wupperfeld 1995, S. 14) mögen sinnvolle Instrumente sein; dies läßt sich aber erst dann ernsthaft beurteilen, wenn man die Anreizstruktur gründlich analysiert hat, der sich ein institutioneller Investor insgesamt gegenübersieht. Eine europaweite Börse für technologieorientierte Unternehmensgründungen (ebd., S. 15) wird erst dann funktionieren, wenn sich das Anlageverhalten insgesamt grundlegend ändert, d.h. eine Aktienkultur entsteht, auf der die analoge US-Institution NASDAQ sprießen konnte. Die Steigerung der Bewertungskompetenz bei potentiellen Finanziers (ebd. sowie Pleschak und Wupperfeld 1995, S. 57) ist unbedingt wünschenswert. Damit allerdings Beraternetzwerke von Beschäftigten von Fraunhofer-Instituten und Hochschulen zu betrauen, könnte leicht nach hinten losgehen dieser Personenkreis ist schließlich ein wichtiger Adressat von Programmen zur Stimulierung von Unternehmensgründungen, und welcher potentielle Gründer würde seinen Antrag schon gerne von peers begutachtet sehen, die sich vielleicht mit der gleichen Gründungsidee tragen?

Besondere Vorsicht sollte bei grundlegenden Veränderungen des Finanzsystems gelten. Zu leicht könnte man hier das Kind mit dem Bade ausschütten: Das deutsche Finanzsystem hat eine Reihe von Vorteilen, auch und gerade bei der Finanzierung von Innovationen. Es ist zum Beispiel weit geduldiger als das US-amerikanische, das sehr kurzfristige Renditeerwartungen hat und würde man es nachdrücklich zu mehr Risikofreunde anregen, könnte man sich damit allzu leicht auch eine ausgeprägte Kurzfristorientierung und Ungeduld einhandeln. Im schlimmsten, aber durchaus nicht unwahrscheinlichen Fall bekäme man ein Finanzsystem, das die Nachteile des deutschen mit jenen des US-amerikanischen verbindet.

Ein alternativer Ansatzpunkt fußt auf einer Betrachtung, die nicht allein auf Neugründungen starrt, sondern diese im Kontext eines gewandelten industriellen Geflechts insgesamt betrachtet. In der Vergangenheit legten technologieorientierte Existenzgründungsprogramme zu wenig Wert auf die Beziehungen zu Großunternehmen. Dies klingt zunächst paradox, läßt sich aber leicht erklären: Großunternehmen haben neue Firmen nicht selten als unliebsame Konkurrenten wahrgenommen und, vorsichtig ausgedrückt, nicht eben gefördert. Falls es zu einer neuen Runde von Existenzgründungsprogrammen kommen sollte, sollte der Gestaltung der Beziehungen im Viereck Neugründungen Technologieinstitute Großunternehmen Finanzinstitute besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Spinn-off-Unternehmensgründungen sollten ermutigt werden, etwa durch ein spezielles Finanzierungsprogramm, auf dessen Modalitäten sich Staat, Großunternehmen und Vertreter bereits erfolgreich etablierter technologieorientierter Neugründungen verständigen sollten. Die Voraussetzungen für Fördermaßnahmen, die Neugründungen als Bestandteil eines Netzwerks von alten und neuen Firmen sehen, sind heute zum Teil besser als in der Vergangenheit, weil die Großunternehmen entsprechend dem Konzept der "schlanken Produktion" ihre Fertigungstiefe verringern und ihre Außenbeziehungen reorganisieren; und innovative Neugründungen und Kleinunternehmen werden insbesondere als Lieferanten für Großunternehmen agieren. Hinzu kommt, daß Großunternehmen aus einigen Branchen (z.B. Chemie) ohnedies eine zunehmende Bereitschaft gezeigt haben, Neugründungen zu unterstützen bzw. sich an ihnen zu beteiligen, um auf diese Weise ein Fenster zu neuen Entwicklungen zu öffnen. Spinn-off-Unternehmen sowie Unternehmensgründungen, die das Interesse von etablierten Unternehmen, die potentielle künftige Abnehmer sind, wecken können, sind überdies attraktivere Anlageobjekte für institutionelle Investoren und weniger risikoreiche Kreditkunden für Banken. Darüber hinaus mag es sinnvoll sein, über die steuerliche Begünstigung von stillen Beteiligungen etablierter Unternehmen an spinn-off-Unternehmen nachzudenken. Und weil der Engpaß neben der Kreditfinanzierung auch in der Beschaffung von Eigenkapital liegt, sollten Anreize geschaffen werden, damit Bürgschaftsbanken sich stärker auf Geschäfte mit Unternehmensgründern einlassen.

Neben der Stimulierung von Neugründungen wird es angesichts der Grundstruktur der deutschen Industrie und des Finanzsektors immer darum gehen, daß etablierte Firmen sich an neue, radikal veränderte Bedingungen anpassen. Dies ist im übrigen kein neues Phänomen: In den 70er und 80er Jahren des 19. Jahrhunderts erlebte die AEG nicht zuletzt deshalb einen steilen Aufstieg, weil Siemens & Halske, "das berühmteste Pionierunternehmen aus der Gründerzeit der Elektroindustrie, eine Weile wie gelähmt" (Radkau 1989, S. 124) war; und es ist fraglos nicht ohne Ironie, daß Siemens den Übergang zur Mikroelektronik wenngleich mit der zu erwartenden Verspätung und unter enormen Kosten schließlich mit gewissem Erfolg vollzogen hat, während die AEG dies nicht schaffte. Die industriepolitische Schlußfolgerung hieraus ist evident: Industriepolitik, die Unternehmen von der Notwendigkeit befreit, Lern- und Anpassungsprozesse zu vollziehen, führt mit großer Wahrscheinlichkeit zum Untergang dieser Unternehmen. Zum zentralen Instrument von Industriepolitik zur kurzfristigen Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit wird damit die Wettbewerbspolitik; und Erhaltungssubventionen oder Förderung ohne klare Performance-Kriterien fördern eine unternehmerisches Verhalten, das die ständige Anpassung an neue Wettbewerbsverhältnisse durch rent-seeking ersetzt.

Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung

"Weltweit scheint die industrielle Produktionsweise auf unerbittliches Wachstum ausgerichtet zu sein. Doch die gegenwärtigen Produktions- und Konsummuster müssen zu schwerwiegenden Störungen der ökologischen Systeme führen, wenn sie sich global durchsetzen. Diese Erkenntnis schlägt sich seit Ende der achtziger Jahre in einem neuen Entwicklungsverständnis nieder. Sustainable Development ist die Bezeichnung für eine Entwicklung, in der die Bedürfnisse heutiger Generationen befriedigt werden sollen, ohne die Lebensgrundlagen kommender Generationen zu gefährden. Mit diesem neuen Leitbegriff, den wir in dieser Studie mit 'zukunftsfähige Entwicklung' übersetzen, verbindet sich die Erkenntnis, daß umweltpolitische Probleme nicht getrennt von wirtscahftlichen und sozialen Entwicklungen betrachtet werden können." (Bund/Misereor 1995, S. 7)

Das stärkste Argument für eine zukunftsorientierte Industriepolitik, die den technologischen Wandel zu steuern versucht, liefern die Befunde, daß Umbrüche in technischen Systemen nicht alle Tage vorkommen und daß technologische Entwicklung pfadabhängig ist, eine Entscheidung für eine und gegen eine andere Lösung in einer Umbruchsituation also den Entwicklungspfad für eine längere Periode (und wir reden hier von Dekaden!) vorzeichnet. Ausschließlich marktgesteuerte Entscheidungsprozesse bei Umbrüchen in technischen Systemen sind ökonomisch wie auch politisch nicht erstrebenswert die Suchkosten sind sehr hoch, die Kriterien sind unklar, und die letztliche Entscheidung ist nahezu beliebig und jedenfalls nicht das Ergebnis bewußter gesellschaftlicher Entscheidungen für eine und gegen eine andere Zukunftsoption.

Nehmen wir als Beispiel die Automobilindustrie. Die Pfadabhängigkeit der Entwicklung in der Automobilindustrie ist unübersehbar: Bei allen Verbesserungen im Detail ähnelt ein heutiges Auto doch sehr einem PKW der 50er Jahre der Sprung vom Model-T zum Citroen DS war zweifellos größer als der Sprung vom DS zum XM. Die Fähigkeit, jenseits des Pfads zu denken, ist durchweg nicht groß; gleichwohl ist sie in den Autoindustrien verschiedener Länder unterschiedlich ausgeprägt. Am geringsten ist sie allem Anschein nach in Deutschland: Keine der Abweichungen vom Pfad, die sich in den letzten 15 Jahren durchgesetzt hat, entstand hier. Stattdessen kamen sie aus Japan (Typ Mitsubishi Space Wagon), Frankreich (Typ Renault Espace) oder den USA (Typ Jeep Cherokee). Mehr noch: Selbst das Verlassen eines offensichtlich obsoleten Pfades war im Falle von VW Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre unendlich langsam und kompliziert die VW-Ingenieure warteten immer wieder mit KFZ-Variationen auf, die im Kern den Käfer-Pfad fortsetzten.

Was bedeutet dies in der aktuellen Situation? Auf der einen Seite spricht vieles dafür, daß es auch in 30 Jahren noch motorisierten Individualverkehr geben wird. Dieser wird jedoch ganz anders aussehen als der heutige mehr Raumökonomie, geringe Umweltbelastung, hohe Energieeffizienz. Anders formuliert: Das typische Auto wird sich in 30 Jahren grundlegend von dem heutigen unterscheiden der Unterschied wird weit größer sein als der zwischen dem Citroen Baujahr 1955 und dem Citroen Baujahr 1985. Auf der anderen Seite spricht nichts dafür, daß diese Autos von den gleichen Herstellern gebaut werden, die heute die Autoindustrie prägen. Es wird in den kommenden Jahrzehnten einen radikalen Bruch in der Entwicklung des Automobils geben ein Bruch, der noch drastischer ausfallen wird als der von der mechanischen zur elektronischen Uhr oder von der Schreibmaschine zum PC-Schreibsystem. Sicher, es wird einzelne Automobilproduzenten geben, die unter großen Anstrengungen und mit Verzögerungen den Bruch mitvollziehen werden typischerweise solche Hersteller, die im aktuellen Paradigma eher eine Randposition innehaben oder die in einer tiefen Krise stecken und in denen daher die Verteidiger des "Bewährten", die bei VW etc. in einer starken Position sind, eher schwach dastehen. Die dominierenden Hersteller werden jedoch ganz andere Firmen sein als die heutigen. Es können neue Firmen sein, die wie heute die Apples und Compaqs auf der Grundlage der Beherrschung und besonders effizienten Umsetzung eines radikalen technologischen Bruchs dramatische Wachstumsprozesse durchlaufen. Es können aber auch etablierte Firmen aus anderen Feldern sein, die wie heute z.B. Hewlett-Packard auf der Grundlage einer Kernkompetenz, die für das neue Feld essentiell ist, in die neue Automobilindustrie einsteigen.

Was bedeutet dies für Deutschland? Vor allem eines: Die Wahrscheinlich ist, ceteris paribus, nicht gering, daß das Land in 30 Jahren nur noch ein marginaler Standort für die weltweite Automobilindustrie sein wird. Die deutsche Automobilindustrie tut sich besonders schwer damit, Abweichungen vom etablierten Pfad zu akzeptieren (und wenn, dann nicht selten in einer eher absurden Weise: Der Mercedes-Geländewagen ist im Grunde ein Mini-Unimog mit entsprechendem Komfort). Es spricht nichts dafür, daß deutsche Automobilhersteller zu den Pionieren des Neuen Autos gehören könnten; und es spricht zugleich wenig dafür, daß sich neue, wachstumsstarke Unternehmen in diesem Bereich in Deutschland etablieren sie hätten etwa mit dem Problem zu kämpfen, daß ihnen die Finanzierung sowohl einer langen Vorlaufphase als auch einer raschen Expansion kaum gelingen würde, denn in diesem Bereich weist das deutsche Bankensystem säkulare Schwächen auf. Zugleich ist die etablierte Autoindustrie besonders einflußreich insbesondere auch, was die Definition des Leitbilds für die Verkehrspolitik insgesamt angeht, denn noch immer ist diese in Deutschland einseitig autoorientiert. Daher spricht auch von politischer Seite wenig dafür, daß rechtzeitig Weichen gestellt werden, die das Entstehen einer Neuen Autoindustrie ermutigen könnten. Mit anderen Worten: Überläßt man das Geschehen sich selbst bzw. dem Markt, ist der Zusammenbruch der deutschen Kernindustrie schlechthin vorprogrammiert. Und flankiert man dies mit einer Industriepolitik à la Schröder, so ist das Ergebnis das gleiche eine Industriepolitik, die darauf zielt, den Anpassungsdruck auf Unternehmen zu minimieren, führt unweigerlich in ein Desaster.

Was könnte hier Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung ausrichten? Zunächst ist ein Hinweis wichtig: Wenn das zuvor beschriebene Szenario eintrifft, wird es unweigerlich zu einer ad-hoc- Katastrophenbekämpfungs-Industriepolitik kommen. Die Alternative ist also wiederum nicht: Industriepolitik oder nicht; sondern: präventive, strategische und erfolgsträchtige Industriepolitik vs. ad-hoc- Schadensbegrenzung im Jahr 2020. Eine präventive Industriepolitik für die Autoindustrie würde nicht an der Autoindustrie ansetzen, sondern von der Frage ausgehen: Welche Siedlungs- und Wirtschaftsformen stellen wir uns für die kommenden Jahrzehnte vor bzw. welche Tendenzen sind bereits erkennbar, und welcher Transportbedarf ergibt sich daraus? Die Anschlußfrage lautet dann: Welche Formen von Individual- und Massentransport sind vorstellbar? Welche Individual-, welche Massentransportmittel sind ökologisch vertretbar? Am Abschluß eines solchen Klärungsprozesses könnte ein Pflichtenheft für neue Individual- und Massenverkehrsmittel stehen, das sich vor allem nicht an den existierenden Systemen orientierten sollte. Und die Aufgabe der Industrie- und Technologiepolitik wäre es dann, alternative Herangehensweisen zur Erfüllung dieser Pflichtenhefte zu unterstützen und zwar lange genug zu unterstützen, um nicht der vorschnellen Definition von neuen Entwicklungskorridoren Vorschub zu leiten, sondern für einen längeren Zeitraum als bei reiner Marktsteuerung technologische Alternativen offen zu halten.

Parallel wie auch komplementär würde es darum gehen, neue Formen der Kommunikation zu stimulieren. Elektronische Kommunikation kann physischen Verkehr zum Teil substituieren. Sie wird dies jedoch nicht zwangsläufig und automatisch tun, sondern vorzugsweise dann, wenn Anreizstrukturen verändert werden wenn nicht nur die Attraktivität des physischen Transports sinkt, sondern gleichzeitig die Attraktivität elektronischer Kommunikation erhöht wird, z.B. durch eine drastische Steigerung der Benutzerfreundlichkeit der dazu benötigten Software sowie eine dramatische Steigerung der Übertragungsgeschwindigkeiten. Inbesondere der öffentliche Bereich hängt in diesem Bereich weit zurück: Die Computerisierung ist geringer als im privaten Bereich, und Techniken wie Videokonferenzen, die in Industrieunternehmen in selbstverständlicher Weise genutzt werden, sind im öffentlichen Bereich kaum bekannt. Das ganz klassische Instrument der öffentlichen Beschaffungspolitik könnte hier zum Zuge kommen und eine wichtige Rolle spielen. Angesagt ist ein Crash-Programm zur Einführung von elektronischer Kommunikation und Videokonferenzen im öffentlichen Bereich schließlich generiert die bewußte Entscheidung, Institutionen zur Förderung des Föderalismus über das Bundesgebiet zu verstreuen, beachtlichen Verkehr, und der Kommunikationsbedarf kann auch anders als durch physisches Zusammentreffen gedeckt werden.

Entscheidend ist darüber hinaus die Art und Weise, wie die Deregulierung der Telekommunikation und die Gestaltung neuer Telekommunikationsdienste gestaltet wird. Bislang ist nicht erkenntlich, daß die herrschenden Politikkonzepte in diesem Bereich den Problemlagen angemessen sind. Dies ist fatal, denn mit den Entscheidungen, die heute anstehen, werden Weichenstellungen für Dekaden vorgenommen es werden Entwicklungspfade abgesteckt, die so bald nicht wieder verlassen werden können. Und es deutet einiges darauf hin, daß die von bislang beteiligten Akteuren ins Auge gefaßten Entwicklungspfade, vorsichtig gesagt, suboptimal sind. Sie entsprechen nicht längerfristigen gesellschaftlichen Interessen, sondern sollen aktuelle Probleme lösen. Weil es in der Vergangenheit zugelassen wurde, daß die Post zu einem immobilen, kundenunfreundlichen und ineffizienten Koloß verkommen konnte, stehen wir heute vor der Situation, daß einschneidende Maßnahmen die Probleme der Vergangenheit lösen, ohne die Herausforderungen der Zukunft auch nur in den Blick zu nehmen.

Die Herausforderung der Zukunft besteht sicher auch darin, eine Marktstruktur zu schaffen, in der Großkunden wie Unternehmen ihre Telekommunikationskosten auf das Niveau ihrer Konkurrenten in anderen Ländern senken können. Sie besteht vor allem aber darin, eine Struktur zu schaffen, die zukunftsfähige Kommunikationsformen ermutigt und diese Dimension ist in der aktuellen Diskussion kaum präsent. Die traditionelle Dichotomie zwischen Massen- und Individualkommunikation, die in Auflösung begriffen ist, bestimmt in Deutschland noch das Feld und, als ob dies nicht schon schlimm genug wäre, in beiden Teilbereichen mit Konzepten, die zu scharfer Kritik Anlaß geben. In der Massenkommunikation werden Tests nach dem Muster more of the same durchgeführt mit einer starken quantitativen Ausweitung des Angebots, dessen Zusammensetzung sich aber nicht substantiell von dem heutigen unterscheidet und das Interaktivität im Kern auf die Möglichkeit des Bestellens beim Teleshopping beschränkt. In der Individualkommunikation bietet sich ein ähnliches Bild: Statt einer bunten Szenerie von großen und kleinen, alten und neuen Unternehmen wird die Szenerie von wenigen Kolossen beherrscht, von denen sich einige nicht eben als Speerspitze der Innovation profiliert haben Bertelsmann, Springer und Burda, Telekom, Veba und andere dominieren Dienste und Infrastruktur. Eines der Probleme der Privatisierung und Deregulierung ist hier, daß sie einen starken bias für Großunternehmen einführt und dieser bias wird noch stärker ausfallen, wenn Unternehmen gezwungen werden, flächendeckend anzubieten.

Ein Bedarf an innovativer Regulierung besteht auch noch in einem anderen Bereich: bei Tele-Heimarbeit. Ihre arbeitnehmerfreundliche Regulierung könnte ein wichtiges Instrument zur Förderung neuer Kommunikationsformen werden; sie muß attraktiver werden als konventionelle Arbeitsformen. Das Normalarbeitsverhältnis wird ohnehin zum Auslaufmodell; eine größere Sicherheit und Stabilität von Heimarbeit im Vergleich zu konventioneller Büroarbeit wäre ein geeigneter Anreiz, die zusammen mit Maßnahmen wie der Einrichtung von Nachbarschaftsbüros, die Vereinsamungstendenzen entgegenwirken Verbreitung dieses potentiell verkehrssparenden Modells der Arbeitsorganisation voranzutreiben.

Eine andere Technologiepolitik als Bestandteil von Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung

Letzten Endes landen wir, wenn wir über die Möglichkeiten der praktischen Umsetzung solcher Ideen nachdenken, bei einem paradoxen Befund: Die gesellschaftliche Organisation der Technologieentwicklung in Deutschland hängt hinter dem zurück, was bei der Technologieentwicklung in und für Entwicklungsländer gängige Praxis ist, nämlich partizipative Technologieentwicklung. Neue technische Verfahren, Organisationsmuster und technische Geräte werden nicht von Ingenieuren entwickelt und dann den Nutzern nach dem Motto Friß oder stirb! vor die Füße geworfen, sondern es werden in moderierten Prozessen Probleme identifiziert und priorisiert, und im Anschluß daran werden alternative Lösungsmöglichkeiten entwickelt die genauso in einfache organisatorische Änderungen wie in aufwendige Entwicklungsarbeiten, die wiederum in ständiger Rückkopplung mit den künftigen Nutzern stattfinden, münden können. In Deutschland wie in vielen anderen Industrieländern hingegen folgt die Technologieentwicklung dem Bombenabwurfprinzip: Technologieanwender sind die unschuldigen Opfer von Geräten und Organisationsprinzipien, die ohne ihre Beteiligung oder auch nur vorherige Information entwickelt und dann auf sie geworfen werden. Günstigtenfalls wird eine Partizipationsillusion erzeugt, indem vor flächendeckender Einführung einer neuen Technik Feldversuche durchgeführt werden, bei denen die Nutzer auch befragt werden. Ein Feldversuch im bisherigen Verständnis und partizipative Technologieentwicklung schließen sich jedoch gegenseitig aus: Der Druck auf die Technikentwickler ist groß, für den Feldversuch eine Technik zu präsentieren, die voll funktionsfähig ist, die also gewissermaßen schon fertig ist bzw. nur noch marginale Veränderungen an Details im Rahmen eines fest etablierten Korridors zuläßt denn wenn der Feldversuch zu keinem für die Technikanbieter befriedigenden Ergebnis führt, ist nach aller Erfahrung ein typisches Begründungsmuster "mangelnde Ausgereiftheit bzw. Benutzerfreundlichkeit", und der Anreiz für die beteiligten Entwicklungsingenieure ist groß, dies a priori auszuschließen.

Zwei Bemerkungen zu dieser Form der Technologieentwicklung sind angebracht. Erstens: Es ist natürlich auch in Ländern wie Deutschland nicht die allein existierende. In bestimmten Bereichen, etwa der Investitionsgüterindustrie, erfolgt Technologieentwicklung im engen Kontakt zwischen Hersteller und Anwender, was unter anderem damit zusammenhängt, daß die Zahl der Käufer einer Fertigungsanlage weit geringer ist als, sagen wir, von Kühlschränken, und Transaktionen häufig nicht auf anonymen Märkten stattfinden der Kauf einer Druckanlage für Zeitungen ist kein einmaliger Vorgang, sondern ein monate-, wenn nicht jahrelanger Prozeß von den ersten Verhandlungen bis zur Inbetriebnahme der Anlage.

Zweitens: Das Vorherrschen dieser Form ist um so überraschender, als sie offensichtlich dysfunktional ist. Eine breit angelegte empirische Studie kam zu dem Ergebnis, daß "rund vier Fünftel der Vorhersagen von Managern über das Wachstum neuer Produkte, Märkte oder Technologien danebenliegen ... Eine der größten Fehlerquellen sind technologische Prognosen bzw. die Identifikation von neuen Wachstumsprodukten auf der Grundlage neuer Technologien. Die meisten dieser Prognosen waren total falsch ... weil die Leute, von denen sie stammten, der Faszination der Technik erlagen. Sie ignorierten den Markt, für den eine Technologie bestimmt war, und nahmen an, daß die Verbraucher die Technologie genauso überzeugend und unwiderstehlich finden würden wie sie selbst" oder in den Worten eines IBM-Managers: "... wir pflegten unser Geschäft in vielen Bereich an dem zu orientieren, was die Leute in unseren Labors großartig fanden". Diese Herangehensweise an FuE hat dazu geführt, daß ein beträchtlicher Anteil der Entwicklungsanstrengungen am Markt vorbeigeht; eine Studie in den USA kam zu dem Ergebnis, daß 46% der Entwicklungsausgaben auf Produkte entfallen, die auf dem Markt durchfallen (Power 1993).

Neue Steuerungsverfahren für zukunftsorientierte Industriepolitik

Die Schlußfolgerung aus diesen Überlegungen lautet: Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung wird es nur dann geben, wenn es geling, einen grundlegenden Wandel bei Verfahren und beteiligten Akteuren einzuleiten der Innovationsstandort Deutschland wird nur dann bestehen können, wenn es klappt, radikale Innovationen in der politischen Steuerung einzuführen. Notwendig sind Entscheidungen über neu einzuschlagende Entwicklungskorridore. Diese Entscheidungen werden kaum in den etablierten Policy- Netzwerken getroffen werden, denn hier sind vor allem jene Akteure vertreten, die fest im vergangenen Entwicklungspfad verankert sind. Unternehmen passen sich an ein radikal anderes Umfeld an, indem sie intern Störpotential stimulieren und mobilisieren und sich "neu erfinden" oder sie scheiden in einer Situation radikalen Umbruchs aus dem Markt aus. Branchen verändern sich in einer Situation radikalen Umbruchs grundlegend einst dominierende Unternehmen gehen unter, neue Unternehmen wachsen schnell, und einigen alten Unternehmen gelingt es unter hohen Kosten und nach schmerzhaften Umorientierungsprozessen, sich für das neue Umfeld fit zu machen. Gesellschaften schaffen es, sich neu zu organisieren, Akteursnetzwerke umzugestalten, neue Netzwerke zu schaffen oder neue Akteure in bestehende Policy-Netzwerke hineinzulassen oder sie stagnieren und können ein einmal erreichtes Wohlstandsniveau kaum halten.

Es geht mithin um die Stimulierung und Organisation eines gesellschaftlichen Diskurses über die absehbare technologische Entwicklung: Die Betonung liegt dabei auf gesellschaftlicher Diskurs kleine Diskussionszirkel von Politikern, Unternehmenschefs und Wissenschaftlern (wie sie z.B. von der SPD gefordert werden) hat es in der Vergangenheit schon gegeben, und sie haben sich nicht besonders gut bewährt. Was uns fehlt, sind offene Lernprozesse. Solche Diskurse können auf sehr unterschiedlichen Ebenen ablaufen. Technologisch bedeutsame Entscheidungsprozesse beispielsweise waren in Deutschland bislang meist dadurch gekennzeichnet, daß sie in kleinen Expertenzirkeln abliefen. Selten meldeten sich wie etwa im Fall ISDN Kritiker aus dem Kreis der Expertokratie zu Wort, und noch seltener die einzigen Beispiele sind wohl Kernenergie und Gentechnologie fand ein Diskurs auf der gesellschaftlichen Ebene statt. Im Gegenteil: Öffentliche Kritik an der Gentechnologie wurde nicht nur nicht als Anlaß genutzt, eine offene Diskussion zu initiieren, sondern im Gegenteil als Angriff auf den Biologie-/Chemiestandort Deutschland denunziert. Andere Länder z.B. Dänemark (Sclove 1994) praktizieren hier eine ganz andere Vorgehensweise: Sie organisieren technologische Diskurse, in denen Wissenschaftler und Ingenieure ein Projekt vor einer Gruppe von Bürgern verteidigen müssen. Dabei kommen oft wichtige Anregungen für die weitere Entwicklung und ihre gesetzliche Regulierung heraus; gerade Unternehmen werten dieses Prozedere, das sie vor Fehlentwicklungen bewahren kann, mittlerweile sehr positiv. Gerade in einer Phase radikalen technischen Wandels ist es in verschiedener Hinsicht töricht, die technische Entwicklung sich selbst zu überlassen.

Perspektiven für Ostdeutschland

Geht man davon aus, daß die Phase der Deindustrialisierung in den neuen Bundesländern im wesentlichen abgeschlossen ist, stellen sich freilich die Fragen, ob Industriepolitik nötig ist und wie sie ggf. aussehen könnte. Die erste Frage läßt sich leicht beantworten: Angesichts der Arbeitslosenzahlen kann es sich kein ostdeutscher Politiker leisten, aus ordnungspolitischen Gründen auf industriepolitische Maßnahmen zu verzichten. Damit kommen wir zur zweiten Frage: Wie könnten industriepolitische Maßnahmen aussehen?

Zunächst ist eine Anmerkung wichtig: Die Voraussetzungen für Industriepolitik sind in den neuen Bundesländern anders als im alten Bundesgebiet. Als Ergebnis von Abwicklungen, Übernahmen, Restrukturierungen und einer Flut von Gewerbegebieten ohne klares Profil ist eine wenig kohärente Industriestruktur entstanden. Es hilft heute nicht, darüber zu jammern, daß in der Anfangszeit nach dem Beitritt die Chance zu einer vernünftigen Industriepolitik verpaßt wurde; und Kritik an politischen Akteuren, die sich über jeden potentiellen Investor oder Unternehmensgründer freuen mußten, ist ebenfalls unangebracht. Gleichwohl muß es jetzt darum gehen, den Übergang zu finden von Krisenmanagement und ad-hoc-Industriepolitik zu einer längerfristig angelegten Standortpolitik und, soweit möglich, einer Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung. Ansätze für entsprechende Aktivitäten existieren, etwa im Land Brandenburg. Doch weisen sie gewisse Defizite auf:

Eine kaum vorhandene sektorale und regionale Schwerpunktsetzung und eine geringe Priorisierung von Problemen und Maßnahmen. Ziel der Regional- und Industriepolitik ist eine möglichst gleichmäßige Entwicklung aller Teile des Landes. Dies ist aus politischen Gründen ein nachvollziehbares Ziel, das nur leider nicht realistisch ist. Klassische Regionalpolitik, die durch das Ausloben von Fördermitteln gewerbliche Entwicklung gleichmäßig über große Räume streuen wollte, ist im großen und ganzen gescheitert. Der Grund liegt darin, daß dauerhafte industrielle Wettbewerbsfähigkeit in Verdichtungsräumen entsteht, in denen Unternehmen miteinander und mit ihrem institutionellen Umfeld in einem dauernden, intensiven Austausch stehen. Klassische Regionalpolitik zielt jedoch nicht auf Verdichtung, sondern eher das Gegenteil. Die brandenburgische Konzeption steht in der Tradition klassischer Regionalpolitik; ihre Erfolgsträchtigkeit ist mithin fraglich.

Das Fehlen einer Erhebung von Wettbewerbsvorteilen und einer darauf aufbauenden spezialisierungsorientierten Strategie. Industrielle Monostrukturen sind nicht prinzipiell von Übel, und Diversifizierung ist nicht per se gut. Wettbewerbsfähige Industriestandorte zeichnen sich durch ein hohes Maß an Spezialisierung aus Netzwerke von Unternehmen und unterstützenden Institutionen, die sich ergänzen und in denen ganz spezifische Wettbewerbsvorteile erzeugt werden, die an anderen Standorten nicht ohne weiteres imitiert werden können. Für Brandenburg heißt dies: Reindustrialisierungspotentiale werden sich am ehesten dort realisieren lassen, wo bereits leistungsfähige Strukturen bestehen, d.h. etwa durch die Stärkung lokaler Zulieferstrukturen (für Komponenten und gerade auch Dienstleistungen) für größere Unternehmen (z.B. LKW-Produktion in Ludwigsfelde, Eisenbahnproduktion in Henningsdorf). Es heißt weiterhin, daß auf lokaler Ebene die Potentiale sehr viel präziser erfaßt werden müssen, als dies bislang der Fall ist: Existieren die ganz spezifisch qualifizierten Facharbeiter, Techniker und Ingenieure, die ein ganz bestimmter Industriezweig braucht? Haben Fachhochschulen, Universitäten und Technologieeinrichtungen das spezifische Know-how anzubieten, das benötigt wird? Und existieren für sie Anreize, auch tatsächlich den Kontakt zu Unternehmen zu suchen? Auch technologieorientierte Gründerzentren können abhängig von der industriellen Struktur, in die sie eingebettet sind ganz unterschiedliche Charakteristika aufweisen, und sie werden dann besonders erfolgreich sein, wenn sie sich in das lokale Spezialisierungsprofil einpassen.

Eine starke Industrielastigkeit. Die Industrie ist zweifellos das Rückgrat einer prosperierenden wirtschaftlichen Entwicklung, und daher wird der Deindustrialisierungsprozeß in Brandenburg völlig zu Recht als dramatisch wahrgenommen. Gleichwohl liegen dies deutet etwa der Jahreswirtschaftsbericht an starke Defizite im Bereich industriespezifischer Dienstleistungen, was u.U. zu Überlegungen in Richtung spezifischer Förderpolitiken führen könnte. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß im Dienstleistungssektor große Spezialisierungs- und Beschäftigungspotentiale liegen, die bislang nicht thematisiert werden. Warum beispielsweise sollten einzelne landschaftlich reizvolle Gegenden Brandenburgs nicht darauf setzen, eine größere Nische im wachstumsträchtigen Markt der Altersruhesitze zu besetzen?

Um zu einer industriepolitischen Strategie zu gelangen, wird es für politische Entscheidungsträger zunächst darum gehen, eine klarere Vorstellung des anzustrebenden Entwicklungswegs mit klaren Aussagen über Prioritäten und Posterioritäten, regionalen und sektoralen Schwerpunkten ("Metaebene") sowie daran anknüpfend genauere Vorstellung vom Spezialisierungsprofil und den Stärken und Schwächen auf der Mikro- und Mesoebene zu entwickeln. Beides ist nicht einfach, denn die politischen Kosten der Etablierung von Posterioritäten können beachtlich sein; die ökonomischen Kosten der Vermeidung der Etablierung von Prioritäten sind längerfristig allerdings höher. Ein weiteres Problem ist, daß die vorherrschende Anreizstruktur nicht unbedingt eine rationelle Mittelverwendung begünstigt. Ein "Weiter so wie bisher" ist daher eine naheliegende Option. Es ist jedoch eine Option, deren Erfolgsperspektiven fraglich sind.

Konkrete Ausgangs- und Ansatzpunkte für eine Standortpolitik sind (wiederum expliziert am Beispiel Brandenburg)

Darüber hinaus existieren Ansatzpunkte für eine Industriepolitik für zukunftsfähige Entwicklung auch wenn dies, angesichts der Zerfaserung der industriellen Struktur und dem drastischen Abbau von FuE-Kapazitäten, zunächst als unwahrscheinlich erscheinen mag. Doch es gibt offensichtliche Ansatzpunkte, etwa zur Formulierung eines zukunftsfähigen Konzepts für integrierten Transport: Verschiedene Unternehmen, die Transportausrüstungen herstellen, sind ansässig; und mit der Bahnreform existiert für die Landesregierung die Möglichkeit, regionale Verkehrskonzepte zu formulieren und weiterzuentwickeln in enger Zusammenarbeit mit lokalen Unternehmen und immer mit Blick auf die Frage: Was könnte eine Lösung sein, die auch in 20, 30 Jahren noch tragfähig ist?

Wichtig ist für politische Entscheidungsträger in den neuen Bundesländern vor allem eines: Daß sie den Unterschied zwischen sogenannten Zukunftsindustrien und zukunftsfähiger Entwicklung wahrnehmen. Branchen, die heute als besonders technologieintensiv und wachstumsträchtig gelten, sind nicht zwangsläufig auch längerfristig potentialträchtig. Dies gilt etwa für die Mikrochipindustrie sie ist heute im Grunde eine reife Industrie, und die Frage ist nicht, ob, sondern wann ihr Abstieg beginnt. Radikaler Wandel innerhalb der Chipindustrie ist genauso absehbar wie ein technologischer Bruch das eine durch den Einzug neuer Materialien und Herstellungsmethoden, das andere durch den Übergang zu optoelektronischen oder womöglich bio-elektronischen Schaltkreisen. Es ist durchaus nicht ausgeschlossen, daß heute gefeierte Erfolg in der Ansiedlung von Chipfabriken in zehn Jahren als ein ähnliches Fiasko erscheinen wie Ende der 70er Jahre die in den 60er Jahren erfolgte Ansiedlung von Stahl- und Aluminiumwerken, Raffinerien und petrochemischen Werken in Norddeutschland.

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