Competitividad sistémica.
Competitividad internacional de las empresas y políticas requeridas

Klaus Esser
Wolfgang Hillebrand
Dirk Messner
Jörg Meyer-Stamer

Instituto Alemán de Desarrollo

Berlin 1994


I Competitividad internacional: nuevos requerimientos

1 Puntos de partida para reflexiones sobre la competitividad internacional

1.1 Dinámica del cambio tecnológico, del desarrollo industrial y de la economía mundial

1. La ciencia, el cambio tecnológico y la industria poseen una fuerte dinámica. El cambio tecnológico se proyecta al mundo entero, exigiendo procesos de ajuste por doquier. Cada impulso generado por inventos y descubrimientos básicos contribuye a expandir la industrialización, que hoy en día es ya un fenómeno global. Tan sólo unos pocos países industrializados son capaces de influir, en determinadas áreas, en la dinámica científico-tecnológica y en el patrón tecnológico-industrial que ésta configura en cada etapa, mientras que esa influencia es nula por parte de los países industrialmente débiles.

En el curso del desarrollo industrial de los actuales países industrializados, el patrón organizativo de la industria y de la sociedad se ha transformado varias veces profundamente: las invenciones y descubrimientos básicos generan avances innovadores intermitentes que llevan a revisar importantes elementos del respectivo patrón. En su fase de transición, un nuevo patrón organizativo se va imponiendo en sectores cada vez más numerosos de la economía y la sociedad. Como el patrón organizativo sufre variaciones por influencia de las condiciones nacionales, es posible distinguir perfiles nacionales de desarrollo específicos, como por ejemplo los de Japón y Dinamarca. Los países en vías de desarrollo van definiendo también su perfil específico a medida que se desarrollan industrialmente. Lo mismo ocurre con el patrón nacional de economía de mercado y con la ventaja competitiva nacional. Ningún perfil específico se deja copiar, pero cada uno de ellos es capaz de fecundar procesos autónomos de aprendizaje en otros países.

Incluso pasada una fase de transición, es decir, en fases de relativa estabilidad en el patrón organizativo, se operan cambios tecnológicos y organizativos, entre ellos innovaciones incrementales de producto y proceso, afinamiento de conceptos de penetración en el mercado, mejoramiento de técnicas de gestión así como perfeccionamiento de la organización de las relaciones laborales. La modificación permanente o incluso el relevo del patrón organizativo a nivel empresarial y estatal tiene por causas una dura competencia de costos, una crisis del Estado social o crecientes problemas ecológicos. También el lento cambio del patrón organizativo hace que la economía de mercado de un país y su patrón de especialización con miras al mercado mundial asuman un perfil específico.

2. Todo proceso dinámico de industrialización posee una dimensión global, ya que toca tangencialmente la posición de todos los países integrados en el comercio mundial, viéndose él mismo influido por el poder expansivo de las industrias de los países competidores. Las tendencias a la globalización que se notan hace tiempo en la ciencia, el cambio tecnológico, los procesos de industrialización y las grandes empresas se han fortalecido sustancialmente en los últimos años. Una industrialización con un dinamismo sustentable o más aún de simple recuperación , ha resultado ser imposible al margen del mercado mundial como marco de referencia y fuera del patrón de desarrollo industrial orientado al mercado mundial, tal como surge en los países industrializados de mayor capacidad innovadora y competitiva. En los países regidos por sistemas socialistas o capitalistas de Estado y orientados unilateralmente hacia el mercado interno, el proceso de aprendizaje técnico-organizativo de las empresas, el Estado y las organizaciones intermediarias fue lento. Se descuidó desarrollar estructuras orientadas a la competencia. En vista de que las estructuras de incentivo desfavorecían la agricultura, los servicios y la exportación, fue surgiendo un sector industrial aislado cuyo desarrollo estuvo en gran medida determinado por objetivos estatales, el intervencionismo y la demanda interna. La productividad avanzaba poco comparada con la de las economías orientadas al mercado mundial. Los enfoques industriales de ese tipo colapsaron hacia fines de los años ochenta.

3. A medida que ha ido perdiendo importancia la confrontación mundial de poder e ideologías entre los países industrializados del Este y el Oeste, ha ido desapareciendo también la bipolaridad político-militar de posguerra. Esta está siendo reemplazada por una constelación nueva -tripolar a plazo previsible- formada por los países de economía más fuerte en Norteamérica, Europa Occidental y el Este Asiático. Entre esos tres grupos se agudiza la competencia tecnológico-industrial. Y, a través de ellos, se va imponiendo en el mundo entero el "primado de la economía" (también el de la economía de mercado, de la ciencia y la tecnología). La presión, sobre todo militar e ideológica, que forzaba a los países a adscribirse a uno u otro sistema está siendo relevada por nuevos mecanismos económicos y de política económica (p.ej. el concepto del ajuste estructural) que tienden a fortalecer a nivel global las fuerzas de mercado, la especialización dirigida al mercado mundial y una inserción más intensa al sistema financiero internacional.

4. Aunque casi todos los países se orientan hoy por el concepto de la economía de mercado, procurando integrarse al mercado mundial, los patrones de organización y conducción económica acordes con dicho concepto son muy heterogéneos, como resulta de analizar las diversas experiencias hechas por países de la OCDE, así como por el grupo de países este y sudesteasiáticos especialmente competitivos.

Los requerimientos que plantean el cambio tecnológico y la competencia dirigida al mercado mundial son particularmente fuertes para los países orientados hasta ahora "hacia adentro". En la fase de transición, su tarea fundamental consiste en imponer una masa crítica de reformas dirigidas al mercado que hagan irreversible la reorientación. En esa fase, sin embargo, surgen serios problemas: la teoría de mercado suele interpretarse e implementarse en forma incompleta e incoherente con la consiguiente agudización de los desequilibrios económicos, sociales y ecológicos. No pocas veces se pasa por alto el hecho de que los márgenes de industrialización, competitivdad y bienestar tienen que ser creados con objetivos bien definidos, identificando y explotando los potenciales latentes de desarrollo con miras al marco de referencia que forma el mercado mundial.

Los países que atraviesan la fase de transición desde una orientación "hacia adentro" a una orientación al mercado mundial deben plantearse lo más temprano posible la cuestión relativa a su futuro patrón organizativo dentro de la economía de mercado. Si descuidan esa cuestión clave para lograr el cambio estructural tecnológico-industrial, los probables fracasos serán debido a la débil competitividad de sus economías, factor agravado por la rápida liberalización de las exportaciones y por el consiguiente aumento acelerado de la competencia importadora. La consecuencia de ello es el descrédito de las reformas enfocadas a una economía de mercado, el aumento innecesario de los costos del ajuste y la ralentización de los efectos positivos tocantes al crecimiento económico y la ocupación. El único recurso para satisfacer los fuertes requerimientos económicos, sociales y ecológicos es un patrón organizativo lo suficientemente eficaz.

5. Todos los países enfrentan un desafío difícil de superar, ya que el empuje de invención e innovación que se viene perfilando en la actualidad no se limita a unas pocas tecnologías claves, sino que produce cambios sustanciales en un gran número de áreas tecnológicas que se condicionan y, en algunos casos, se superponen entre sí. El nuevo empuje desvaloriza el patrón organizativo existente en las empresas, entre ellos la organización taylorista-fordista de la producción. Pone en marcha asimismo un intenso proceso de búsqueda y adaptación impulsado todavía más por la fuerte presión que ejerce la competencia global de localización y crecimiento. Y, al mismo tiempo, avanza la formación de un nuevo paradigma técnico-económico-social, es decir, un nuevo patrón organizativo en la industria y en el conjunto de la sociedad.

En fases impregnadas de nuevos desafíos e intensos procesos de búsqueda, resulta fundamental una pronunciada voluntad política para concentrar fuerzas y ensayar la coordinación de elementos del patrón organizativo en proceso de formación. En primer lugar hace falta aflojar o incluso romper las líneas ya establecidas sobre bases institucionales entre el Estado, el sector productivo y la sociedad civil, para poder mejorar así las condiciones jurídico-institucionales, socioculturales, infraestructurales, así como de política económica y procesual a favor de la economía de mercado y de la competitividad internacional de la economía. Del potencial autónomo, de la articulación de los intereses propios y la interacción colaborativa entre los grupos importantes de actores depende cuándo y en qué extensión habrá de surgir un nuevo patrón organizativo diferenciado y eficaz que haga posible una formación de estructuras en el plano económico, político-administrativo y social. El nuevo patrón, no obstante, deberá conservar suficiente flexibilidad como para ser modificado en cualquier momento de acuerdo a los nuevos requerimientos. Los países industrialmente atrasados afrontarán considerables dificultades para desarrollar capacidad a nivel de mercado mundial dado el cambio tecnológico, las amplias estrategias competitivas que practican numerosos países de la OCDE y países en vías de industrialización, y en vista de la creciente cantidad de competidores que operan en el ámbito internacional.

1.2 Capacidad nacional de transformación: procesos de ajuste, declive y recuperación de países

La capacidad nacional de transformación tiene como determinante la habilidad para satisfacer los requerimientos que imponen el cambio tecnológico, la economía mundial, los propios grupos sociales y la durabilidad del proceso de desarrollo. La capacidad de mantener en marcha e intensificar la capacidad nacional de transformación difiere en los distintos países y a lo largo del desarrollo de cada uno de ellos. El éxito de algunos países en desarrollo tiene como una de sus premisas la orientación al mercado y al mercado mundial. Otras condiciones para el éxito son: la integración nacional y social, un crecimiento demográfico moderado, la voluntad política de implantar una estrategia general realista, un patrón organizativo y de conducción económica que deje margen a la creatividad, asegurando una dinámica innovadora y una orientación competitiva, y la disposición a vincular los procesos autónomos de aprendizaje con el aprendizaje de países exitosos.

La capacidad nacional de transformación esta supeditada a marcadas fluctuaciones en el curso del tiempo. Cuando esa capacidad declina en un país mientras que en otros se desarrolla con dinamismo, se produce un reordenamiento de sus importancias comparativas de tipo económico -y a menudo incluso político- dentro del contexto internacional. Reordenamientos como éste no son nada infrecuentes si se analiza un período de varios decenios. La declinación de unos países con escaso poder de ajuste tiene como contrapartida procesos recuperativos de otros países en los planos tecnológico e industrial.

1. El potencial técnico-organizativo de los países pioneros con poder innovador y competitivo, en los que también están establecidas las empresas pioneras más importantes, es un factor fundamental para complementar sus propias invenciones y descubrimientos básicos con la asimilación de know-how y para crear condiciones suficientes para adaptar la propia economía a los nuevos parámetros de la economía mundial. Es más, en el marco de la competencia de localización y crecimiento entre los países industrializados se verifica una mutua fecundación basada en elementos de aprendizaje. El Estado, el sector productivo y el sector científico promueven la transferencia de know-how. Los países industrializados fuertes imprimen numerosas características a la economía de las regiones en las que están situados y aun a la economía mundial.

Pero, incluso los países industrializados se ven sometidos reiteradas veces a una fuerte presión de ajuste que choca con resistencias y trabas. Esa presión surge cuando durante un período más o menos largo se han practicado políticas orientadas unilateralmente al mercado o al Estado y cuando las estructuras económicas, sociales y políticas se han vuelto rígidas. Esas crisis de ajuste son con frecuencia difíciles de superar aún en caso que la capacidad de innovación permanezca a niveles constantemente elevados. Tal fenómeno ocurre, por ejemplo, cuando en una fase precedente de fuerte crecimiento económico ha surgido una acentuada desproporción entre los gastos públicos para fines sociales y la capacidad innovadora y competitiva de la economía.

Un problema de especial dificultad resulta de la relación entre empresas y Estados nacionales. Un creciente número de empresas grandes de países industrializados se ha liberado de la supeditación unilateral a una sola base nacional y aprovecha ahora la ventaja competitiva de varios países. En consecuencia, algunas compañ;ías se globalizan; sin embargo, la gestión estratégica de los consorcios y una parte significativa de la I+D permanecen ciertamente en el país de origen. Pero, os nuevos requerimientos de la tecnología y de la economía mundial evidencian a la vez que la capacidad innovadora y competitiva de las empresas no depende en absoluto de ellas mismas, sino que también están determinadas en grado considerable por la capacidad de transformación de sus bases nacionales. Resulta considerable la ventaja competitiva nacional de aquellos países en los cuales la capacidad y la interacción de los principales grupos de actores basta para crear las condiciones técnicas, organizativas y sociales requeridas por un desarrollo dinámico orientado al mercado mundial. A pesar de la globalización, la mayor parte de los grupos de actores del sector privado son generalmente nacionales o se comportan como empresas nacionales; en algunos países (tipo Singapur), no obstante, la ventaja competitiva nacional está a la disposición de empresas que son en buena parte extranjeras.

Otro problema se origina en la orientación de casi todos los países hacia el mercado y el mercado mundial. La competitividad crece notoriamente en un mayor número de países. Esto concierne a manufacturas tradicionales trabajo-intensivas, las basadas en recursos naturales y las de elevado insumo tecnológico. Otros países ofrecen a su vez ventajas locacionales que atraen el interés y la actividad inversora de firmas de países industrializados. Con la vista puesta en mercados importantes, los gobiernos de los países industrializados están optando por apoyar sistemáticamente la exportación y la actividad inversora de las respectivas empresas nacionales. Los problemas de ajuste que se derivan de la "integración global", entre ellos el de la ocupación, aumentan con rapidez, exigiendo soluciones que excedan los marcos estrictamente nacionales. Los países industrializados vienen desarrollando intensamente proyectos de cooperación e integración regionales. Estos procesos también son incipientes en los países del Sur.

2. Algunos países que atraviesan procesos recientes de industrialización logran emprender -como lo hicieran en fases tempranas los países hoy industrializados- procesos dinámicos de aprendizaje con el objeto de adaptarse más pronto a los requerimientos del nuevo paradigma tecnológico-organizativo-social correspondiente, fortalecer las empresas locales y la ventaja competitiva nacional. Si las condiciones específicas nacionales, regionales y de economía mundial que ayudan a delinear el perfil nacional, y el rumbo del crecimiento no obstaculizan dichos esfuerzos, asociado a una marcada voluntad política de imprimir ese rumbo a la sociedad y si se desarrolla un patrón eficaz en términos de organización, conducción económica y estrategia, resulta factible implementar con rapidez la imitación innovadora y hasta la innovación autónoma, así como la industrialización tardía. Tales rocesos de movilización dinámica de potenciales nacionales de desarrollo se van perfilando especialmente en el este y sudeste de Asia -incluida China-, y llevan a cuestionar posiciones competitivas establecidas por los países industrializados hasta en ramas tecnológicamente intensivas.

3. También las jerarquías entre empresas son objeto de cambios permanentes. En fases de relativa estabilidad técnico-organizativa, las empresas líderes pueden erigir barreras que dificultan a la competencia penetrar al mercado. Las barreras, por un lado, promueven el crecimiento físico de esas empresas líderes y les proporcionan beneficios superiores al promedio y, por otro lado, les permiten hacer efectivas sus ventajas de escala y realizar ingentes esfuerzos de I+D. En fases de cambio técnico-organizativo radical se abren en cambio windows of opportunity, ya que las firmas establecidas suelen afrontar grandes problemas para adaptarse a nuevos requerimientos técnicos y organizativos. La industria europea de relojería y máquinas de escribir o la industria norteamericana y japonesa de computer-mainframe ofrecen ejemplos aleccionadores de las fatales consecuencias que acarrea una insuficiente adaptación a los nuevos requerimientos técnicos, mientras que la industria automovilística de Europa y EE.UU. sufren las consecuencias de un ajuste demasiado lento a los nuevos requerimientos organizativos. En una fase como ésta, los newcomers ven abrirse márgenes de maniobra que les permiten redefinir la lógica operativa de los mercados y el correspondiente patrón empresarial o interempresarial de organización, o les permiten también poner en aprietos a (grandes) empresas establecidas; ejemplo de ello es el éxito de la industria taiwanesa de las microcomputadoras.

La mayor parte de las empresas, sobre todo en los países en desarrollo, tiene que intentar imponerse en el mercado como imitadoras creativas (early follower). Estas, partiendo de productos ya existentes, de técnicas y conceptos productivos probadamente eficaces, los adaptan a las condiciones nacionales o regionales. En comparación con las empresas pioneras, las firmas imitadoras están sometidas a una competencia más intensa de precios, pero pueden en cambio aprovechar sistemáticamente múltiples ventajas de costos (comprar bienes de capital acreditados en la práctica beneficiándose con la dura competencia entre sus fabricantes, prescindir de la costosa automatización de funciones parciales, usar componentes éstandar de precios favorables, emplear menos personal para I+D, aprovechar ventajas de costos salariales en todos los niveles operativos, aprovechar infraestructuras a bajo costo, etc.). Pero también los imitadores creativos afrontan el reto de tener que perfeccionar incesantemente productos, métodos de producción y conceptos organizativos, o reconocer oportunamente virajes tecnológicos y cambios diametrales en las condiciones de demanda, para dar las respuestas adecuadas a cada caso. Los imitadores, si no lo consiguen, no tardan en fracasar ante la competencia. Pero, si incrementan metódicamente las capacidades potenciales disponibles y si desarrollan una ambiciosa estrategia empresarial de largo plazo, tienen la posibilidad de ascender al grupo de las empresas pioneras. Vistas en su conjunto, las exigencias que la competencia imitativa impone a las empresas y a la calidad locacional son elevadas.

2 Desarrollo de capacidad para el mercado mundial en el medio de conceptos concurrentes

El debate tanto empírico como conceptual sobre estrategias y aproximaciones adecuadas para desarrollar industrias competitivas a nivel internacional -debate que ha venido ganando amplitud y profundidad sobre todo desde fines de los ochenta- difiere básicamente de las posiciones defendidas por adeptos a la doctrina neoliberal o neoclásica. Sobre la base de esas doctrinas o armazones teóricas se han diseñado desde fines de los setenta conceptos de política económica específicos para cada una de ellas con el fin de asegurar la dinámica y la competitividad internacional de países industrializados o en vías de desarrollo:

Los países en desarrollo que quieran implementar industrias competitivas a nivel internacional, recurriendo para ello a una selección consciente de estrategias y políticas, se enfrentan por lo tanto con arduas decisiones que conciernen a la política económica y al funcionamiento del sistema entero. Esos países tienen que orientarse ya sea por el concepto neoliberal de competitividad internacional o por el concepto de la "competitividad estructural o sistémica".

2.1 Recomendaciones de la escuela neoliberal y enfoques opuestos

Los defensores de conceptos neoliberales de política económica parten de la tesis

"... una economía de mercado orientada a la competencia representa el mejor mecanismo para afrontar sin costos excesivos los desafíos que entrañ;a un contexto social, económico y tecnológico en cambio permanente. ... Otra premisa más para el funcionamiento satisfactorio del sistema de economía de mercado la constituye una razonable estabilidad del contexto internacional y la confianza de los actores que operan en el mercado en la persistencia de un sistema multilateral de comercio y de pagos...".

Desde la óptica neoliberal, la mejor opción para superar el cambio estructural en el sector industrial radica sobre todo en una política preventiva

"...mediante la cual los gobiernos se apoyan primordialmente en la capacidad de la economía de mercado para autoregular y coordinar decisiones adoptadas en forma descentralizada y que conciernen a productores y consumidores. En este caso, la prioridad de la política económica se centra en la política dirigida al sistema económico y de competencia así como en las medidas macroeconómicas tocantes a la política monetaria, crediticia y financiera. Desde el punto de vista del ajuste estructural, son premisas importantes para el éxito de esa política la movilidad del trabajo y el capital, la estabilidad monetaria con precios relativos flexibles, el fomento a la iniciativa privada y la capacidad de los actores del mercado para responder positivamente a las cambiantes condiciones del entorno social, económico y tecnológico."

De la doctrina neoclásica complementaria sobre las ventajas comparativas de costos se desprende que un país, para ser competitivo, tiene que especializarse en la producción y la exportación de los productos que le brindan ventajas comparativas debidas a su dotación de factores. De acuerdo con el stages approach to comparative advantage elaborado por Balassa, los países de menor desarrollo relativo poseen una ventaja comparativa en la producción de bienes estandarizados de alto insumo laboral. Los países de desarrollo intermedio pierden las ventajas competitivas en el área de los productos trabajo-intensivos sencillos, para ubicarlas más bien en las líneas estandarizadas de producción intensiva en capital. Según el citado enfoque, los países con un nivel de desarrollo más elevado deberían emprender un proceso de restructuración pasando de ramas industriales intensivas en capital a otras que sean intensivas en calificación técnica e investigación científica.

Los portavoces de una política económica "voluntarista" y de teorías estructuralistas de desarrollo cuestionan, en cambio, tanto la lógica de los análisis que atribuyen el ascenso de los países semiindustrilizados de primera y segunda generación y sus éxitos exportadores a la implementación de conceptos neoliberales de política económica, como la viabilidad de las recomendaciones de impulsar el proceso de industrialización de países en desarrollo dentro del marco de una economía de libre competencia orientada en el paradigma neoliberal, todo ello en el contexto del comercio libre:

Primero, según ellos, el modelo neoliberal de mercado y comercio libre descansa sobre bases teóricas insuficientes o es ajeno a la realidad debido a las suposiciones heroicas que le sirven de sustento y que son: competencia plena, ausencia total de barreras frente al mercado nacional o internacional, ausencia de economías dinámicas de escala (ventajas de aprendizaje), ausencia de ahorros externos, información total.

Segundo, afirman, no hay ninguna prueba empírica de la exitosa puesta en práctica de tales conceptos, excepción hecha de Hong Kong, que es un caso excepcional. En la mayoría de los países de la OCDE y en prácticamente todos los países semiindustrializados exitosos del este y sudeste de Asia, las medidas prácticas de política económica están muy lejos de aproximarse a la doctrina derivada de la teoría de mercado y competencia o de la teoría neoclásica de comercio internacional. Es evidente, por cierto, que los países de la OCDE y numerosos países en desarrollo ensayan diversas aproximaciones para desregular mercados, reducir el papel del Estado como empresario, limitar la subvenciones y abrir los mercados a la competencia extranjera. Pero, al mismo tiempo, casi todos los países recurren cada vez más a una política tecnológica activa, a conceptos amplios de promoción para fortalecer la posición de pequeñ;as y medianas empresas y a medidas de protección externa que sobrepasan con frecuencia el instrumental aduanero tradicional, todo ello para hacer frente a la creciente competencia internacional.

Como enfatizan los defensores de una política industrial activa y los adeptos a la escuela estructuralista, las exigencias que tendrán que satisfacer los países en desarrollo para crear industrias competitivas a nivel mundial sólo pueden ser determinadas, pues, mediante un análisis preciso de las estrategias y conceptos organizativos que países prósperos, tanto industrializados como semiindustrializados, aplican en la práctica para afrontar la agudizada competencia de costos, precios, calidad e innovación. En otras palabras, el marco concurrente de orientación a desarrollar debería deducirse a la luz de los resultados de la investigación industrial e innovadora de orientación empírica.

2.2 Exigencias a las estrategias competitivas en medio de un cambio tecnológico y organizativo radical

En los países industrializados, la industrial best practice, esto es, la combinación de best practice technology y best practice organization of production se basó, hasta fines de los años setenta, en un paradigma tecno-económico que puede designarse como organización fordista-taylorista de la producción. Esta se caracterizaba ante todo por

Fue a fines de los setenta, a más tardar, cuando se hizo cada vez más obvio que los ya obsoletos procesos de producción y las estrategias competitivas iban a cambiar a raíz de profundas innovaciones tecnológicas y organizativas así como de nuevas preferencias de consumo. Las características fundamentales del nuevo paradigma tecno-económico en formación "as a new best practice set of rules and customs for designers, engineers, entrepreneurs and managers, which differs in many important respects from the previously prevailing paradigm", que suele designarse con el término de "especialización flexible" son las siguientes:

Dada la complejidad de las nuevas tecnologías y su carácter sistémico, resulta hoy prácticamente imposible que las empresas logren sobrevivir solamente por sus propias fuerzas. Las empresas que quieren afrontar con éxito la competencia necesitan organizarse en redes de cooperación tecnológica, integrándose en sistemas de producción e innovación estrechamente articulados y concentrados muchas veces en una misma localización, ya que éstos propician un intenso intercambio informativo y un rápido aprendizaje tecnológico.

La importancia que tiene pensar en categorías de sistemas tecnológicos precisamente en una fase marcada por la interpenetración de áreas técnologicas cruciales para la estrategia industrial, tales como electrónica y fabricación de maquinaria (Mechatronics), química y electrónica (Chemitronics) o química y biología (bioquímica), ha sido definida por Dosi en los términos siguientes:

"...the rates of innovation/imitation in user industries are often dynamically linked with the technological levels of that domestic industry where the innovations come from. The opposite holds true as well: the technological levels, the size and the competitive patterns in user industries provide a more or less conductive environment for technological innovation and/or imitation in the industry which is 'upstream', i.e. the industry originating the innovations."

En contraste con las hipótesis fundamentales de la teoría de la competencia, resulta, pues, que el progreso técnico no se deriva de procesos de trial and error por los que atraviesan empresas rivales que operan en forma descentralizada. Dicho progreso, en muchos casos, se verifica por determinados "corredores" (trajectories) y es por tanto pronosticable e influenciable dentro de ciertos límites; su factor determinante es la calidad de la localización industrial, vale decir, sobre todo la infraestructura tecnológica, física e institucional que puede modelarse mediante procesos de coordinación colaborativa y basada en el know-how de los sectores empresarial, científico y público.

Comparando el patrón básico del paradigma tecno-económico "viejo" con el del paradigma "nuevo" se nota que la aplicación práctica de la política económica en la mayoría de los países miembros de la OECD y en los países semiindustrializados más prósperos, dista mucho de aproximarse al concepto básico neoliberal de "más competencia y comercio libre" y "menos Estado". Lo que está surgiendo es un patrón organizativo dentro del cual las empresas desarrollan relaciones simbióticas y cooperativas entre sí. Este complejo modelo de organización que combina la competencia con la cooperación a nivel micro se ve apoyado por un amplio diálogo social entre el sector productivo, el sector científico, las instituciones intermediarias y el sector público. En este último recae una importante función como iniciador, generador de impulsos y coordinador con miras a desplegar una estrategia competitiva de base amplia.

2.3 Implicaciones para estrategias competitivas de países en desarrollo

La transición del viejo al nuevo paradigma tecno-económico entrañ;a consecuencias de gran alcance para los países en vías de desarrollo. Así, un estudio de la OCDE recientemente publicado concluye que las rápidas innovaciones de producto y las modernas técnicas manufactureras, como la automatización de la planta y la introducción de sistemas flexibles de producción, pueden hacer perder gradualmente sus ventajas competitivas a los países semiindustrializados.

"The momentum of innovation is also altering the position of some industries in the product cycle, since they are moving from obsolescence or standardization to the new product phase. As a result, the theory of international product cycles that effectively accounted for the dynamics of the OECD-NIC relationship in the 1980s is no longer so appropiate for interpreting current changes. ... The determinants of the NIC's industrial relations with the industrialized countries, with regard to investment, production and trade, appear to be in constant flux."

Son tres las razones principales por las que los países en desarrollo tendrán que orientarse finalmente por la best practice technology y, sobre todo, por la best practice organization of production, tal como se están desarrollando en el seno de la OCDE:

1. Con el desarrollo y la aplicación de nuevas tecnologías claves, se ha puesto en marcha en todas las ramas industriales un cambio radical de tipo tecnológico y organizativo que habrá de mantenerse en un futuro previsible. Han perdido mucho terreno las ventajas competitivas tradicionales, sobre todo, las basadas en los costos salariales. Los países en desarrollo -ante todo los avanzados- que quieran imponerse en el futuro en los mercados de manufacturas, deberán trabajar a un ritmo incomparablemente más rápido que el esperado en los años setenta y ochenta, para desarrollar ventajas basadas en el know-how, tendiendo a aprovechar el mismo juego de factores que subyace en la competitividad internacional de los países industrializados occidentales. Con más razón, dado que la pronta imitación de innovaciones tecnológicas y organizativas exige conceptos de organización y conducción económica parecidos a los que se aplican en la competencia innovadora.

2. Dado que los mercados de los países industrializados occidentales ya casi no se expanden para acoger productos estandarizados, los países en desarrollo que deseen integrarse ampliamente al sistema de la división internacional del trabajo tendrán que abocarse -también antes de lo esperado- a la producción de manufacturas más complejas destinadas a mercados diferenciados, altamente competitivos y en rápida transformación. Pero, la exportación de productos no estandarizados a precios competitivos sólo será factible aplicando tecnologías modernas y flexibles, así como conceptos modernos de organización industrial tanto a nivel de la empresa como a nivel interempresarial.

3. La complejidad y el carácter sistémico de las nuevas tecnologías hacen imprescindible que las empresas de países en desarrollo, imitando a sus homólogas de la OCDE, se organicen en redes de cooperación tecnológica y procuren una síntesis entre competencia y cooperación. Las firmas articuladas en redes colaborativas están en mejor posición competitiva que las empresas aisladas que operan en el mercado en forma descentralizada, ya que aquéllas están en condiciones de

Los países en desarrollo, en lugar de establecer industrias sin articulación funcional siguiendo una estrategia de marching through the sectors, harían bien en concentrarse en la formación de un número selecto de polos de competitividad, es decir, de núcleos industriales estrechamente vinculados en términos funcionales, ya que al interior de esas estructuras y en el marco de una estrategia de marching within the sectors existen mejores premisas para emprender procesos rápidos y continuos de aprendizaje, así como un intenso intercambio informativo, y porque el sector público tiene así más facilidad para proporcionar la infraestructura física e intangible correspondiente.

Dado el radical cambio tecnológico y organizativo, el Estado, como actor social, asume un papel clave como actor en el proceso de industrialización orientada hacia el mercado mundial. Hay particularmente tres funciones que no podrá eludir: generar impulsos, orientar y coordinar. Dos son los motivos fundamentales por los que un Estado activo debe asegurar que el proceso de industrialización se encauce por una perspectiva estratégica concebida en el largo plazo:

En primer lugar, porque ante la fragmentación de las estructuras que aún persiste en muchos países en desarrollo, parece improblable que mediante procesos gobernados exclusivamente por el mercado puedan desarrollarse complejos sectoriales "...que a través de una constante especialización interna se complementen una y otra vez con producciones manufactureras nuevas y modernas para ir formando un polo dinámico...". Las redes de colaboración tecnológica deben crearse más bien en forma deliberada y su formación debe contar con el apoyo del instrumental que brinda la política industrial y tecnológica, fomentando por ejemplo el régimen de subcontratación nacional e internacional, los programas de localización, la protección externa selectiva para facilitar el aprendizaje tecnológico, el establecimiento de centros especializados de servicios e I+D, así como programas específicos de I+D dirigidos a la industria.

En segundo lugar, porque los países en desarrollo, escasos de medios, no pueden permitirse aplicar sin criterio fijo los recursos financieros y humanos indispensables para apoyar a empresas industriales (desarrollo de la infraestructura física y de servicios). Ese es otro argumento a favor de impulsar el proceso de industrialización desarrollando un número limitado de núcleos industriales, pero eligiéndolos en base a un detenido análisis del potencial industrial y tecnológico disponible, de las tendencias actuales de mercado, de las estrategias de países competidores, y de las áreas de especialización con buenas perspectivas potenciales.

Por cierto que una política activa y anticipatoria no puede ser implementada con un método de planificación indicativa unidimensional o tradicional o con la participación exclusiva de organismos gubernamentales dotados de conocimientos limitados. Toda política de formación activa de estructuras debe apoyarse más bien en un diálogo nacional. Sólo en tales condiciones será posible poner en práctica un concepto de managed economic and social change.

2.4 Conclusiones

El marco de referencia teórica que se toma como fundamento es determinante para considerar como subóptimos o, por el contrario, como patrones organizativos con futuro a los sistemas complejos de conducción económica desarrollados en los países industrializados occidentales y en los países semiindustrializados exitosos (sistemas que articulan entre sí la competencia, la cooperación y el diálogo como base de una política de formación activa de estructuras y con vista a desarrollar industrias competitivas a nivel internacional). En efecto, es solamente a la luz de la teoría de mercado, o sea, de competencia que la formación activa de estructuras basada en modelos organizativos complejos parece un enfoque erróneo con respecto al desarrollo de industrias internacionalmente competitivas. Visto desde el ángulo de la teoría de sistemas con capacidad de progreso y supervivencia, o de las nuevas teorías científicas sociales sobre la conducción económica (ver parte II, capítulo 1), tal enfoque, no obstante, se presenta en principio viable y realista para superar con éxito el cambio estructural tecnológico dentro de un contexto macro turbulento.

Como las posiciones fundamentales de la teoría de la organización compiten entre sí, será preciso evitar comprometer a los países en desarrollo con un concepto básicamente neoliberal dentro del proceso de industrialización orientado al mercado mundial, es decir, no intentar imponerles el modelo ortodoxo de una economía competitiva neoliberal y abierta usando como palanca una política de "fair trade" y un acceso condicionado hacia el financiamiento externo. Lo que hará falta es una mayor apertura hacia patrones organizativos más complejos capaces de promover industrias competitivas a nivel internacional, y hará falta igualmente emprender un debate diferenciado sobre distintas aproximaciones teóricas y experiencias empíricas. Por lo que parece claro hasta el momento, ese debate dejaría ver que el dilema "mercado vs. plan", tal como la discute por ejemplo v. Hayek, no toca la médula de la problemática de la conducción de sistemas socio-técnicos complejos, ya que se limita a examinar las ventajas y desventajas de sistemas de conducción estructuralmente unidimensionales, sin abordar el dilema relevante, que es "patrón organizativo unidimensional versus pluridimensional".

3 De la ventaja comparativa de costos a la competitividad sistémica

3.1 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica

La competitividad industrial no surge espontáneamente al modificarse el contexto macro ni se crea recurriendo exclusivamente al espíritu de empresa a nivel micro. Es más bien el producto de un patrón de interación compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las instituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad. En ese contexto, y concordando en este punto con el enfoque neoliberal, es esencial contar con un sistema de incentivos orientados a la competitividad que obligue a las empresas a acometer procesos de aprendizaje y a incrementar su eficiencia. Pero, últimamente, la competitividad de una empresa se basa en el patrón organizativo de la sociedad en su conjunto. Los parámetros de relevancia competitiva en todos los niveles del sistema y la interacción entre ellos es lo que genera ventajas competitivas. La OCDE aplica a la competitividad así resultante el atributo de "estructural". El presente estudio le da preferencia al concepto de "competitividad sistémica" para enfatizar los siguientes aspectos: la competitividad de la economía descansa en medidas dirigidas a un objetivo, articuladas en cuatro niveles del sistema (el nivel meta, macro, micro y meso) y se basa asimismo en un concepto pluridimensional de conducción que incluye la competencia, el diálogo y la toma conjunta de decisiones, concepto al que están adscritos los grupos relevantes de actores (ver diagrama 1).

El patrón básico denominado "competitividad sistémica" constituye un marco de referencia para países tanto industrializados como en vías de desarrollo. La visión de mediano a largo plazo y la intensa interacción entre los actores no debe encaminarse únicamente a optimizar potenciales de eficacia en los diferentes niveles del sistema, movilizando capacidades sociales de creatividad con el fin de desarrollar ventajas competitivas nacionales. Ello ocurre porque ningún país puede escoger a su antojo particular políticas o elementos de competitividad a partir del juego de determinantes (niveles del sistema e instrumental de conducción). Los países más competitivos cuentan con

Frente a esto, la mayoría de los países en desarrollo se distingue por las graves carencias que acusan en los cuatro niveles. ¨Cuáles deben ser los puntos de partida para los países en desarrollo que quieran establecer industrias competitivas a nivel internacional o dotar de competitividad internacional a industrias ya existentes? ¨Qué medidas son las que deben aplicarse primero? Las experiencias vividas por una serie de países de mayor o menor éxito permiten deducir las siguientes tesis:

La estabilización del contexto macro, la creación de consenso y las políticas meso plantean fuertes requerimientos a la capacidad organizativa de la sociedad, a su sistema político-administrativo y a las instituciones intermediarias. La dificultad para satisfacer esos requerimientos es el rasgo fundamental del atraso industrial; en muchos países en desarrollo, la formación inconclusa de nación u otros factores desfavorables situados en el nivel meta se contraponen en el mediano plazo a un desarrollo industrial dirigido a la competitividad internacional. Pocas serán las sociedades que atraviesen por un proceso de industrialización tan rápido y dinámico como los de Corea del Sur y Taiwan. En muchas otras sociedades existen sin embargo márgenes de maniobra para el desarrollo de factores esenciales en los cuatro niveles: la competitividad sistémica no es el privilegio permanente de un reducido grupo de países.

3.2 Requerimientos a los diferentes grupos de países

El potencial anticipatorio y reactivo de los siguientes cuatro grupos de países ante los nuevos requerimientos impuestos por la tecnología y el mercado mundial varía mucho entre ellos:

1. Los países industrializados reúnen factores positivos en los cuatro niveles del sistema, disponiendo de una marcada experiencia en el plano de la conducción. No obstante, el uso económico de una diversidad de tecnologías nuevas, la carrera tecnológica-industrial entre los tres grupos de países industrializados (Norteamérica, Europa Occidental, Este Asiático), así como la fuerte presión competitiva proveniente de países en desarrollo han hecho que aquéllos pongan también en marcha un amplio proceso de búsqueda y ajuste. Las empresas están procurando nuevos patrones de organización y conducción. Los Estados comienzan a reformar las estructuras de su gestión administrativa por considerarlas ahora demasiado costosas, faltas de imaginación, rígidas y ajenas a la clientela, al tiempo que optimizan los complejos procesos de coordinación entre los niveles políticos locales, regionales, nacionales y multilaterales. Están siendo detectadas carencias en la infraestructura física, en el sector educativo y en el de I+D. Se emprenden esfuerzos para alcanzar la coherencia sistémica y, entre otras cosas, articular estrechamente el sector científico, el tecnológico, la industria, el Estado y las organizaciones intermediarias de la sociedad civil.

Las estrategias de reducción de costos (desregulación, reducción de políticas y prestaciones sociales conservadoras de estructuras, saneamiento presupuestario, desburocratización) son simultáneas a una reorganización de las estrategias de innovación. Las fuerzas se aglutinan no sólo en el marco nacional; también crecen los esfuerzos en pro de la cooperación y la integración regionales, para contribuir así a seguir mejorando las condiciones de oferta y demanda en favor del sector productivo. Al respecto son útiles también las estrategias concertadas que el Gobierno y el sector privado emprenden con vistas a determinadas regiones en crecimiento (p.ej. el sudeste de Asia, América Latina). Lo que determina en última instancia la futura competitividad internacional de una economía es el ajuste del patrón general de organización, conducción y estrategia que rige en el respectivo país.

2. Los países del este y sudeste de Asia poseen desde hace tiempo características ventajosas en el nivel meta (coherencia nacional, consenso sobre ajustes necesarios del patrón básico, procesos concertados de conducción). Su considerable capacidad estratégica les facilita la tarea de asegurar la estabilidad del contexto macroeconómico. Al satisfacer los requerimientos que se plantean a los diversos niveles del sistema y al articular esos niveles entre sí, esos países logran mejorar con rapidez la competitividad internacional de sus economías y crear con ese objeto condiciones sociales propicias (p.ej. en el sector educativo). La gestión de recursos naturales y energía está recién adquiriendo eficacia. Las ventajas de localización de que disfrutan estas economías y su especialización dirigida al mercado mundial plantean considerables desafíos a los países industrializados. Pese a la creciente competencia, estos últimos están fuertemente interesados en efectuar inversiones directas en estos países asiáticos y entablar con ellos una cooperación muy estrecha. Tal interés aumentará aún más cuando los países de esta región pasen a profundizar la cooperación tecnológico-industrial entre ellos mismos, apoyando aún más su patrón organizativo con medidas sociales y ecológicas.

3. En los países avanzados de Europa Centro-Este, América Latina y Asia que mantuvieron largo tiempo una orientación "hacia adentro", el objetivo actual es superar con éxito la ardua fase que representa establecer una economía de mercado dirigida hacia el mercado mundial. Por regla general, las carencias figuran en todos los niveles del sistema. Lo primero será estabilizar la política macro, que genera seguridad para el sector productivo y presión para incrementar la productividad. Será importante en esos países facilitar procesos autónomos de búsqueda y aprendizaje, que son significativos para el desarrollo de competitividad sistémica. Será preciso desencadenar fuertes efectos catalizadores capaces de reacomodar los elementos claves del patrón organizativo, cuya estructura ya es diferenciada, con miras esta vez a los requerimientos que plantea la orientación al mercado y al mercado internacional.

Otro objetivo será reducir las carencias del contexto macro (p.ej. en el área de la política financiera, fiscal y de competencia), movilizando al mismo tiempo los potenciales de eficacia en el mayor número posible de niveles del sistema. Será necesario asimismo imprimir impulsos selectivos a la cooperación al desarrollo con los países industrializados para mejorar -p.ej. durante la privatización- la cooperación interempresarial y la competitividad de las firmas, contribuyendo también a desarrollar un perfil de especialización. Para fortalecer la dimensión meso conviene afrontar la fragmentación de fuerzas que se perfila con no poca frecuencia, promoviendo nuevos patrones de diálogo y de toma de decisiones, con la mejora consiguiente de la capacidad estratégica de los actores; es importante también reorganizar las instituciones del entorno empresarial o establecer otras complementarias. Esto vale en primer término para las instituciones localizadas en las interfaces del sector científico, el desarrollo tecnológico y la producción (p.ej. instituciones de I+D, oficinas de patentes, universidades técnicas). Para fortalecer la competitividad sistémica es también importante corregir el rumbo de la reorganización o el establecimiento de sistemas de seguridad social (p.ej. fondos privados de pensiones de vejez y capitalización) o la instalación de agencias de protección ambiental. Algunos países pertenecientes a este grupo pueden convertirse, en el mediano plazo, en serios competidores, pero también en interesantes contrapartes de la cooperación con los países industrializados.

4. También los países en desarrollo menos avanzados ven perfilarse sistemas económicos alternativos frente a la economía de mercado. Estos países acusan por lo general graves carencias en todos los niveles del sistema, que casi siempre son más acentuadas en el nivel meta: no es raro que la formación de una nación esté inconclusa, que sea débil la integración y, con ella, la coherencia nacional, que no exista una sociedad civil vital y que sea escasa la capacidad estratégica de los grupos de actores. Como están descuidados los potenciales de innovación, crecimiento y competitividad, se producen fenómenos de desintegración agudizados por un fuerte crecimiento demográfico. Estos problemas y, con frecuencia, un insuficiente régimen de mercado, un Estado débil y empresas poco experimentadas en términos de competitividad a las que la apertura económica enfrenta con una poderosa competencia importadora, incapacitan a no pocos de estos países para responder adecuadamente a los nuevos requerimientos que imponen las tecnologías y el mercado mundial. En algunos de ellos proliferan los conflictos sociales y políticos.

También ese grupo de países necesita emprender esfuerzos autónomos para crear un contexto macro estable y fortalecer grupos de actores nacionales que procuren identificar y agotar los potenciales propios y los nacionales. El desarrollo del nivel meso -que suele servir también a la formación e integración de estructuras (p.ej. en el sector educativo)- debería apuntar siempre a la competitividad sistémica como objetivo final. Puede resultar muy ventajoso reforzar las capacidades nacionales mediante la cooperación e integración nacional. Por lo general, la especialización con miras al mercado mundial al principio no puede implantarse sino en un solo segmento de la economía y la sociedad. Esa es la única manera de aprovechar potenciales de exportación, recaudar las divisas indispensables y poner en marcha procesos de aprendizaje orientados al mercado mundial. Casi en todos los casos será preciso agotar primero las ventajas basadas en recursos naturales y en costos salariales. Solamente sobre esa base será posible avanzar en la implementación de ramas más intensivas en la creación de valor agregado. Incluso la aglutinación de las fuerzas nacionales será incapaz, en ciertos casos, de aliviar notoriamente los problemas sociales, al menos en el mediano y largo plazo. La importancia de una cooperación al desarrollo que contribuya a la supervivencia será mucho mayor para este grupo de países que para el segundo y el tercero.

II Determinantes de la competitividad sistémica

1 Nivel meta: desarrollo de la capacidad nacional de conducción

"Las sociedades modernas se integran no sólo a nivel social, a través de valores, normas y procesos de entendimiento, sino también a nivel sistémico, a través de mercados y poder aplicado con criterio administrativo."

Jürgen Habermas

1.1 Formación social de estructuras como requisito para la modernización de la economía

Para optimizar los potenciales de efectividad en los niveles micro, macro y meso resultan decisivas la capacidad estatal de conducción de la economía y la existencia de patrones de organización que permitan movilizar capacidades de creatividad de la sociedad. La modernización económica y el desarrollo de la competitividad sistémica no pueden dar resultados sin la formación de estructuras en la sociedad entera. Numerosos países en vías de desarrollo se han caracterizado hasta ahora por el centralismo de las decisiones políticas y por unos aparatos estatales burocratizados, ineficaces y con poca capacidad de conducción de la economía, todo ello inserto en estructuras rentistas-corporativistas que permitían a grupos privilegiados imponer eficazmente sus intereses particulares. Esas estructuras políticas dominadas por un poder central y rigidas se correspondían con formas de desintegración y fragmentación social que implicaban la exclusión de extensas capas de la población con la consiguiente polarización política y social.

Las estrategias de política económica que intentan poner en marcha procesos de modernización de la economía liberando para ello las fuerzas de mercado y reduciendo la presencia del Estado en la economía, suelen subestimar hasta qué extremo los países en desarrollo adolecen de mercados y empresas débiles, de un Estado omnipresente pero débil, así como de actores sociales débiles. Si se emprenden reformas macroeconómicas sin desarrollar al mismo tiempo una capacidad de regulación y conducción (reforma del Estado, articulación de los actores estratégicos) y sin la formación de estructuras sociales, las tendencias a la desintegración social se agudizarán todavía más. La competitividad sistémica sin integración social es un proyecto sin perspectivas. El desarrollo de la competitividad sistémica es, por tanto, un proyecto de transformación social que va más allá de la simple corrección del contexto macroeconómico.

La integración social se basa en un contexto de acción institucional que se distingue por tres cualidades fundamentales:

Con ese trasfondo y con la economía mundial en fase de transición, resulta importante que la sociedad arribe a un consenso básico sobre el rumbo de los cambios a emprender. Es indispensable tener orientaciones a medio plazo y visiones que permitan imponer los intereses del futuro a los bien organizados intereses del presente, creando así sólidas expectativas. De fracasar el intento -como ocurrió en numerosos países latinoamericanos en los años ochenta y como puede ocurrir en los años noventa en una serie de países ex-socialistas- se aplazará el necesario cambio estructural y se alargará el proceso de desintegración social; esto perjudicará a los actores sociales débiles con poca capacidad de articulación. Para poder superar las estructuras sociales que están causando el bloqueo será preciso crear a medio plazo patrones viables de organización social y lograr que los actores sociales se orienten hacia un sistema de valores común dirigido a la concertación y a la solución conjunta de problemas.

1.2 Patrones de organización social capaces de fortalecer las políticas de localización basadas en el diálogo

Dentro del proceso del cambio estructural de la sociedad, es preciso por una parte asegurar la independencia de instituciones y organizaciones sociales frente a la influencia del Estado. ("el arte de la separación"). La "desestatización" de sindicatos, asociaciones empresariales, universidades, etc. es en numerosos países una tarea aún pendiente, pero necesaria, porque despierta el sentido de la propia responsabilidad y libera por consiguiente los potenciales creativos de una sociedad. Por otra parte, es indispensable proteger al Estado de grupos particulares influyentes y privilegiados. Tan sólo un Estado relativamente autónomo es capaz de orientarse en intereses que conciernen a toda la economía y a la sociedad entera. Solamente la clara separación institucional entre Estado, economía y actores sociales, vale decir, el surgimiento de subsistemas funcionales independientes, abre paso a su desarrollo dinámico e innovador: todo ello a través de procesos de aprendizaje, flexibilidad y capacidad de ajuste, así como del diálogo y los esfuerzos conjuntos de los distintos actores sociales y el Estado con miras a solucionar problemas pendientes ("arte de la comunicación"4).

Los actores sociales autónomos y las instituciones intermediarias operan a lo largo de tres lógicas complementarias:

primero, optimizando bajo su propia responsabilidad sus instituciones o empresas (orientación hacia adentro);

segundo, defendiendo sus intereses frente al Estado u otros actores sociales (defensa de intereses);

tercero, diseñando su respectivo entorno mediante la cooperación y la articulación con actores estatales o privados (cooperative competition).

El incremento de la capacidad de organización social autónoma junto a la aglutinación y canalización del potencial creador de la sociedad son factores que se complementan mutuamente.

El Estado monopoliza la acción dirigida a diseñar el marco macroeconómico. La implantación de condiciones generales en el plano del sistema económico, las instituciones y los servicios es imprescindible para trazar el rumbo del desarrollo económico y social y crear las condiciones capaces de fortalecer las fuerzas de mercado. Por debajo del nivel de la macropolítica se observa en sociedades dinámicas una progresiva diferenciación de patrones organizativos y formas de conducción. De modo análogo a la producción manufacturera en la que se abren paso nuevas formas organizativas que han provocado la disolución del paradigma fordista, es posible constatar la formación de nuevos patrones más complejos de conducción en el plano de las políticas de nivel meso dirigidas a la optimización selectiva en el espacio económico y a la rectificación de los parámetros sociales y ambientales de la economía de mercado. Más allá de las formas de conducción predominantes hasta ahora entre las compañ;ías organizadas en base a la economía de mercado -coordinación jerárquica en empresas e instituciones públicas, coordinación entre empresas por el mercado, así como conducción jerárquica de la sociedad por parte del Estado-, se van perfilando especialmente en el espacio meso formas organizativas tipo red que no reúnen entre sus características ni la asignación simple por el mercado (competencia y precio) ni los mecanismos centralistas de conducción (conducción jerárquica por el Estado).

Mientras que la regulación por el mercado se distingue por la falta de coordinación selectiva entre los actores que operan en forma descentralizada, y la conduccion jerárquica recurre al Estado como actor autónomo, estas nuevas formas de conducción tienen como rasgos distintivos una "loosely coupled interaction" entre actores privados y estatales dirigida a formar estructuras dentro de un segmento dado de la política. El Estado, en este caso, actúa como generador de impulsos, moderador y coordinador, promoviendo una política locacional orientada hacia el diálogo. Los mecanismos de conducción "between markets and hierarchies" se basan, pues, en una articulación de las lógicas del mercado con las formas de conducción de tipo jerárquico, clásico y estatista:

por un lado, en la existencia de actores autónomos organizados en forma descentralizada y la lógica de sus acciones, -un caso típico de regulación económica por el mercado,

por otro lado, en el intento típico de la conducción jerárquica de definir objetivos de medio y largo plazo y los instrumentos adecuados para alcanzarlos, dirigidos a formar estructuras dentro de un subsistema.

La discusión predominante en los años ochenta "mercado contra Estado" pasaba por alto estas formas innovadoras de la formación social de estructuras mediante la combinación de mercado, Estado y formas diversas de "self-coordination in the shadow of the market, the shadow of hierarchies and in self organizing networks".

Estas nuevas formas de conducción son el resultado de tendencias a la diferenciación y especialización y de las consiguientes interdependencias funcionales existentes en sociedades en vías de modernización. La forma organizativa de la articulación política en la que actores autónomos acometen juntos la solución de problemas dentro de sistemas de negociación, constituye en particular un mecanismo capaz de movilizar el potencial de conducción y estructuración en el espacio meso, ya que el know-how disponible, así como las capacidades de decisión, de programación, formulación e implementación se hallan repartidos de manera amplia entre distintos actores tanto privados como públicos. El diseño del espacio meso, por lo tanto, es una tarea que ni el Estado ni las empresas privadas ni las instituciones intermediarias son capaces de llevar a cabo por sí solas.

Se trata de áreas de la política en las que el Estado no puede alcanzar en absoluto sus objetivos públicos mediante acciones, sin cooperar con las empresas e instituciones intermediarias (p.ej. incrementando la competitividad a través de la política industrial), o para las cuales la implementación de programas estatales por parte de la administración pública exigiría numerosos y costosos mecanismos de control (p.ej. seguridad del trabajo, requerimientos ambientales, normas técnicas) o que no podrían ser eficaces sin la cooperación activa del sector empresarial (p.ej. formación vocacional, I+D). De ahí que la formación de estructuras en el espacio meso demande una elevada capacidad tecnocrática de parte de los actores públicos, un alto grado de capacidad de organización social y la disposición de los actores para la interacción estratégica. Sólo así será posible revertir en el desarrollo dinámico la pérdida relativa de autonomía de los actores, esto es, el hecho de que el éxito de un actor dado (p.ej. las empresas) dependa de la efectividad de otros (p.ej. centros de formación vocacional y de investigación) como resultado del proceso de diferenciación que experimenta la economía.

Las formas tradicionales de intervención del Estado autónomo resultan inapropiadas para diseñar el espacio económico y desarrollar ventajas competitivas nacionales específicas y difíciles de copiar. Las políticas de nivel meso se basan en patrones interactivos de conducción y en formas organizativas tendientes a la articulación, capaces ambos de interrelacionar las lógicas de la conducción jerárquica con la del mercado. Las formas de conducción tipo red que apuntan a formar estructuras en el espacio meso, tienen la ventaja de

1.3 Orientación para la acción en patrones complejos de organización y conducción

La capacidad funcional de las redes políticas está sujeta a reglas, valores y orientaciones de comportamiento aceptados por los actores involucrados, para poder excluir así que alguno de ellos intente sacar ventajas de modo oportunista (moral hazard). Son reglas importantes:

Son solamente esas orientaciones para la acción cooperativa las que permiten evaluar conjuntamente la situación, lo que posibilita a su vez realizar discusiones integrativas (es decir, que no favorecen unilateralmente intereses particulares) en torno a patrones para resolver problemas con miras a encontrar la mejor solución posible.

La estabilidad y la capacidad operativa de las redes políticas se va desarrollando en base a una alta densidad comunicativa, a un flujo continuo de información y a la confianza mutua. Cuando no se logra establecer una orientación integrativa y cooperativa para la actuación de los actores involucrados y cuando no se consigue imponer reglas justas de distribución para compensar ventajas y desventajas, los grupos de actores de las redes tienden a enfrascarse en discusiones sin fin acerca de sus divergencias, cayendo en un bloqueo interior y en el conservadurismo estructural.

Dado que las formas jerárquicas tradicionalmente estatistas de conducción resultan insuficientes para acometer la formación de estructuras en el espacio meso, y que el mercado requiere una inserción institucional que sólo puede materializarse mediante formas organizativas tipo red y orientadas a la articulación entre actores, las sociedades que emprenden el desarrollo de la competitividad sistémica requieren sobre todo actores capaces de afrontar conflictos y aceptar compromisos, y necesitan desarrollar patrones para la toma de decisiones basados en una orientación conjunta hacia la solución de problemas.

La orientación en común hacia la solución de problemas en el espacio meso significa que, contrariamente a la dicotomía convencional de relaciones simbióticas, por un lado, o de absoluta competencia, por el otro, entre actores autónomos con intereses comunes y conflictivos son posibles patrones de interacción recíproca dirigidos a definir objetivos comunes y promover la formación de estructuras para trazar el rumbo del desarrollo económico. El principio de reciprocidad dentro de un sistema articulado presupone motivos egoístas así como procesos decisorios independientes (p.ej. mejora de la competitividad de una empresa dada) y moviliza estos últimos, pero canalizándolos con el fin de preservar y optimizar el sistema social (p.ej. mejora de la localización industrial).

Estas condiciones de funcionamiento en el espacio meso explican por qué los regímenes autoritarios, si bien son capaces de poner en marcha cambios radicales en la sociedad, tropiezan con sus propias limitaciones ante la tarea de movilizar la creatividad social y la formación activa de estructuras. La "inteligencia" de la democracia y de los patrones de organización orientados a la articulación consiste en institucionalizar la desconfianza hacia consideraciones de "orden superior", hacia decisiones adoptadas en solitario o hacia la definición unilateral de lo que es de utilidad pública, promoviendo en cambio la optimización incremental y evolucionaria del rumbo elegido. La democracia sienta las bases para movilizar potenciales sociales de innovación y levanta una barrera ante simplificaciones artificiales. La planificación estatal jerárquica en economías de mercado o en el socialismo centralista, alternativas a instituciones y procedimientos democráticos y a formas articuladas de organización, han mostrado su ineficacia para solucionar problemáticas sociales complejas y entretejidas. Las problemáticas complejas, no transparentes y entretejidas demandan para su manejo la existencia de formas también complejas de conducción.

1.4 Sistemas articulados abiertos y receptivos al aprendizaje

La estrecha interacción entre actores, orientación consensual y visiones comunes constituyen requisitos para la formación social de estructuras y la integración. Sin embargo, un engranaje demasiado apretado entre los actores estratégicos y la homogeneización de intereses pueden provocar en cambio un bloqueo funcional, cognitivo y político, asfixiando los impulsos creativos y acumulativos así como los procesos de aprendizaje que parten de la interacción simbiótica entre actores autónomos. Al faltar un potencial de conflicto y de corrección, los subsistemas muy densamente entretejidos tienden

Estas tendencias no son, en modo alguno, un argumento para rechazar los patrones de interacción articulados, sino para preservar un potencial de corrección, conflicto y contradicción más allá de las redes que se van constituyendo. Cuanto más tiempo y con más éxito opera una red bien organizada, avanzando por un sendero de desarrollo, fomentando la optimización en el mismo mediante la acción concertada, incrementando la densidad de interacción y comunicación, más tiende a disociarse de su realidad exterior y se vuelve ciego ante los necesarios cambios de rumbo que amenazan el equilibrio interno de intereses y recursos en el seno de la asociación de actores. Para impedir el paternalismo subsistémico y esa dinámica inherente a las estructuras de tipo red, que conduce a rigideces, es preciso abrir márgenes para que pueda articularse el "potencial de contradicción".

Son importantes:

Entendida así, la capacidad de conflicto de los actores forma parte elemental de toda estrategia de desarrollo basada en la integración de la sociedad y en formas de articulación.

Este enfoque hacia formas cada vez más diferenciadas de organización y conducción supera las clásicas dicotomías "mercado contra Estado" y "plena autonomía de actores operando en forma descentralizada" (liberalismo) contra "totaly integrated society" (socialismo). Es que los procesos sociales de búsqueda y aprendizaje no pueden quedar reducidos a fortalecer el mercado y restringir el Estado. El desarrollo de la competitividad sistémica se basa más bien en las siguientes medidas:

2 Nivel macro: Aseguramiento de condiciones macroeconómicas estables

Incluso dentro del marco de un concepto pluridimensional (que apuesta por la competencia, la cooperación y el diálogo social para canalizar sistemáticamente los potenciales nacionales hacia el desarrollo de competitividad internacional), resulta decisiva la existencia de mercados eficaces de factores y productos que permitan asegurar una asignación eficaz de recursos.

Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que un marco macroeconómico inestable perjudica en forma sustancial la capacidad de funcionamiento de los mercados de factores y productos. Las fuentes más significativas de inestabilidad macroeconómica son los abultados déficits presupuestarios y de la balanza de pagos:

De ahí que para estabilizar el marco macroeconómico es preciso recurrir en primer lugar y sobre todo a una reforma de la política fiscal y presupuestaria, así como de la política monetaria y cambiaria, especialmente del régimen de tipos de cambio. Sin embargo, la transición de un marco macroeconómico inestable a otro estable resulta difícil por las siguientes razones:

La estabilización del marco macroeconómico requiere por lo tanto una voluntad política realmente férrea. Será exitosa solamente si el gobierno demuestra su determinación de implementar las difíciles y conflictivas reformas y si consigue organizar una articulación nacional de fuerzas dispuestas a la reforma y movilizar el apoyo internacional.

2.1 Mantenimiento del equilibrio en la economía interior

Dentro de un contexto fuertemente inflacionario se anula la función senñalizadora de los precios. La consecuencia de ello es una asignación ineficaz de recursos. Resulta por tanto decisivo que el Estado practique una política presupuestaria, fiscal y monetaria que garantice un valor monetario lo suficientemente estable.

1. Política presupuestaria y fiscal: Para reducir déficits presupuestarios es necesario aplicar medidas simultáneas en el rubro de los gastos y en el de los ingresos:

Gastos: La vía más simple en términos políticos para reducir los gastos públicos consiste en recortar las inversiones del Estado, por ejemplo en educación, salud y otras medidas de infraestructura. Esa vía, no obstante, conduce a un callejón sin salida, ya que debilita las bases del crecimiento futuro. Por consiguiente, las medidas de consolidación deben concentrarse ante todo en los gastos consuntivos y en la supresión de privilegios para distintos grupos de interés. Resulta particularmente necesario reducir los puestos superfluos en el sector público, los déficits de las empresas públicas, los gastos militares y reducir los subsidios introduciendo plazos límites y tasas decrecientes en el tiempo.

Ingresos: Las medidas para incrementar los ingresos presupuestarios no deben concebirse con el criterio exclusivo de reducir a corto plazo el déficit fiscal; tales medidas han de tomar en cuenta la dimensión tocante a las políticas de crecimiento y distribución. Esa aproximación, por regla general, implica estructurar a fondo y en su totalidad el sistema tributario y el de contribuciones, fortaleciendo asimismo la capacidad gestora de las administraciones fiscales. La tendencia debe consistir en gravar el consumo más que la producción, registrar todas las categorías de ingresos y gravarlos con impuestos progresivos, evitar un bias en el gravamen de transacciones nacionales e internacionales y, en cuanto a los servicios públicos, introducir tarifas que cubran los costos en la mayor medida posible.

El paquete de medidas indispensables para consolidar el presupuesto muestra que la reducción de déficits fiscales exige en definitiva una combinación de medidas de reforma orientadas a la demanda y a la oferta. Así por ejemplo, los países poseedores de un vasto sector económico estatal no podrán eludir la tarea de reestructurar y privatizar las empresas públicas deficitarias, para ensanchar así la base tributaria a medio y largo plazo.

2. Política monetaria: Para estabilizar el valor de la moneda, es preciso articular unas con otras las políticas presupuestaria, fiscal y monetaria, procurando en especial que una política presupuestaria restrictiva no se vea desvirtuada por una política monetaria expansiva.

Donde el mercado de moneda y de capitales está poco desarrollado, una política monetaria orientada a la estabilidad choca sin embargo con fuertes limitantes, ya que el instrumental que se aplica habitualmente, como el racionamiento crediticio, la concesión selectiva de créditos y la fijación arbitraria de tasas de interés, provoca más bien nuevas distorsiones en los mercados de moneda y de capitales sin poder modificar el volumen crediticio en la medida deseada.

En definitiva, una política monetaria, para ser efectiva, presupone una amplia reforma del sector financiero que debe ir dirigida especialmente a:

2.2 Mantenimiento del equilibrio en el comercio exterior

Los déficits de la balanza, al mantenerse elevados durante mucho tiempo, restringen los márgenes de crecimiento y desestabilizan la economía nacional. Los déficits elevados reflejan en la mayoría de los casos un anti-export bias general en el marco de la política económica vista en su conjunto. La única manera de reducirlos consiste en modificar a fondo la política económica, especialmente las políticas cambiaria y comercial.

Política cambiaria: Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que los tipos de cambio, cuando están muy sobrevaluados, generan inexorablemente déficits en la balanza, sobre todo porque se dificulta la exportación de manufacturas y se facilita la importación de las mismas. Los países que toleran la sobrevaluación de su moneda durante un período prolongado obstaculizan doblemente el desarrollo del aparato productivo:

Por consiguiente, es preciso impedir bajo cualquier circunstancia que el tipo de cambio alcance el nivel suficiente para producir un fuerte anti-export bias. Lo que debe procurarse más bien es un tipo de cambio más equilibrado y un régimen que permita un ligero pro-export bias. Pero en este caso, como en el anterior, el desequilibrio de ninguna manera debe ser demasiado grande, pues de lo contrario se encarecen las importaciones de insumos y bienes de capital, sobrecompensando el abaratamiento artificial de los insumos domésticos.

Resulta, pues, que el tipo de cambio no es un precio entre tantos otros. Constituye más bien una variable estratégica que decide si la economía de un país está en condiciones de crear el necesario contexto macroeconómico que permita establecer industrias competitivas a nivel internacional.

Política comercial: Tal como en el caso de la política cambiaria, las empresas necesitan percibir senñales claras provenientes de la política comercial que las motiven a dirigir sus estrategias hacia el mercado mundial en cuanto marco de referencia. En esta situación, un gobierno puede escoger entre dos conceptos netamente distintos:

El primer concepto resulta prácticamente inevitable cuando es baja la capacidad de conducción por parte del Estado. El segundo concepto apunta por un lado a no forzar demasiado la capacidad de ajuste de las empresas y, por otro lado, a dar tiempo suficiente para que éstas realicen sus necesarios procesos de aprendizaje. Países como Corea o Taiwan avanzan por ese sendero desde hace unos treinta años.

3 Nivel micro: transición a la nueva best practice

En los países industrializados y en los países en desarrollo más avanzados, la década de los ochenta fue una fase de cambios radicales en el nivel micro. Dicha fase se cristalizó en una nueva best practice de producción, I+D empresarial e interacción entre empresas, lo que se puede resumir en los términos de lean production, simultaneous engineering y just-in-time. Esa nueva best practice rompe con el tradicional paradigma taylorista-fordista. Todo esto constituye un gran desafío no sólo a las empresas de países en vías de desarrollo, sino muy en particular a las de los países industrializados de Occidente, ya que vuelve obsoletos enfoques y procedimientos muy arraigados. El acercamiento a la nueva best practice se complica además por el hecho de que las transformaciones pendientes no se limitan al nivel empresarial. Estas incluyen también las relaciones interempresariales así como el espacio meso.

3.1 Determinantes de la competitividad a nivel de empresa

En el futuro, las únicas empresas competitivas serán aquellas que cumplan al mismo tiempo con cuatro criterios:

Eficiencia: Los indicadores son la productividad del trabajo y del capital. Es preciso optimizar los dos; si se acentúa unilateralmente uno solo de los indicadores (como ocurrió en el pasado con la productividad del trabajo) el resultado final puede ser generalmente la inefectividad (p.ej. cuando un empleo optimizado de mano de obra incrementa demasiado las existencias en almacén o el número de productos desechados).

Calidad: Un indicador que adquiere creciente importancia sobre todo para países en desarrollo -cuya performance referida al aseguramiento continuo de la calidad es cuestionada con frecuencia en países industrializados- es la certificación basada en la normativa ISO 9000.

Flexibilidad: "The concept of flexibility is considered usually as relating only to changeover times. In fact, it has a number of different dimensions: product flexibility (the ability to change easily to produce new products), volume flexibility (the ability to accomodate changes in volume efficiently), routing flexibility (the ability to process parts via different routes within the plant in response to breakdowns or other factors), machine flexibility (the ability to vary the sequence of operations), and process flexibility (the ability to produce a product family in different ways possibly using different materials)."

Rapidez: En las empresas líderes se calcula en base a la capacidad de generar innovaciones en sucesión rápida; uno de los indicadores de la capacidad innovadora es el porcentaje de productos lanzados al mercado en los últimos dos a cuatro años, comparado con la gama entera de manufacturas. Para otras empresas, rapidez es la capacidad de reproducir sin demora las innovaciones de empresas líderes. Y, además, la capacidad de adaptarse muy pronto a nuevas expectativas de la clientela, a los cambios de la moda y a circunstancias similares.

En el pasado primó la tesis de que estos objetivos guardaban entre sí una relación conflictiva: la calidad, por ejemplo, sólo era posible de alcanzar a costa de la eficiencia porque implicaba un esfuerzo adicional de producción. La industria japonesa ha desvirtuado esa tesis. Esto quiere decir que muchas empresas tienen que despedirse de procedimientos y rutinas establecidas hace mucho tiempo. No basta con hacer esfuerzos para optimizar la cadena de valor agregado en toda su extensión, desde la I+D hasta el márketing a nivel empresarial e interempresarial, pasando por la producción. El objetivo debe ser más bien la reorganización de la propia cadena de valor agregado eliminando, por ejemplo, delimitaciones muy marcadas entre departamentos e introduciendo un patrón organizativo orientado hacia el proceso. Las empresas deben ser capaces asimismo de formular e implementar estrategias, y deben estar preparadas ante todo para adaptar en cualquier momento esas estrategias a las nuevas condiciones de su entorno.

3.2 Nuevos conceptos organizativos en el desarrollo de producto

Terminada la Segunda Guerra Mundial, cada vez más empresas (de gran tamaño) pasaron a concentrar sus laboratorios de I+D, apartándolos físicamente del proceso productivo. Lo hicieron con la esperanza de obtener crecientes ventajas de escala facilitando servicios técnicos y administrativos que fuesen utilizados por todas las secciones de una empresa y posibilitando una fecundación recíproca mediante proyectos de investigación interdisciplinarios surgidos en forma espontánea u organizada.

Esa esperanza, no obstante, se ha cumplido sólo en parte, y en el pasado reciente han aflorado con fuerza las desventajas de los laboratorios centrales de I+D. Estas surgen porque

Esa desconexión de la I+D es uno de los factores responsables de que una parte significativa de los esfuerzos de desarrollo pasen por alto las necesidades del mercado. Incluso en los casos en que los esfuerzos culminan en un producto exitoso, el desarrollo del mismo suele consumir demasiado tiempo y recursos, como lo prueba la comparación entre firmas occidentales y japonesas.

Las empresas automotrices de Japón consumen, por ejemplo, sólo el 70 % del tiempo y el 60 % de las horas de ingeniería que necesitan sus competidores occidentales para el desarrollo de productos. Esa ventaja se basa en el modelo organizativo del simultaneous engineering que comprende dos elementos.

Otra innovación organizativa desarrollada en Japón es el design for manufacturability. El objetivo es el de alcanzar un término medio entre la optimización técnica del producto y la del proceso de producción, en lugar de optimizar el producto en forma unilateral ocasionando altos costos de producción, como ha ocurrido con frecuencia hasta la fecha en países industrializados de Occidente.

3.3 Nuevos conceptos organizativos en la producción

El enfoque de los años ochenta para la racionalización de la producción manufacturera fue la "fábrica del futuro", en la que máquinas y robots manejados por computadoras harían en buena medida innecesario al ser humano, que era visto como fuente de errores. El concepto de los años noventa, en cambio, es la "lean production" , con un apretado engranaje entre la producción y otros departamentos, con equipos de obreros altamente calificados en la planta industrial y con una cooperación intensa y de mutua confianza entre firmas subcontratistas y fabricantes del producto final.

El concepto de la fábrica altamente automatizada y computarizada ha fracasado. Empresas como General Motors, que se atuvieron a ese concepto, no lograron mejorar sustancialmente su posición competitiva, porque entre grado de automatización y productividad no media ninguna relación sistemática, pues

"...high-tech plants that are improperly organized end up adding about as many indirect technical and service workers as they remove unskilled direct workers from manual assembly tasks. What's more, they have a hard time maintaining high yield, because breakdowns in the complex machinery reduce the fraction of the total operating time that a plant is actually producing vehicles."

El pensamiento actual ya no se guía por el principio Babbage y por la taylorización con sus ventajas concernientes a la especialización y al manejo del poder empresarial. El instrumento fundamental para mejorar eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez parece ser más bien la reintegración de actividades a nivel de la planta y de procesos de trabajo antes fragmentados. Entendida así, la "lean production" no debe contemplarse por cierto como un antagonismo entre organización y técnica. Se trata más bien de una aproximación sistémica (en vez de una puntual); se trata de cuestionar rutinas y "conocimientos establecidos"; y se trata de crear la condición previa para una automatización efectiva con el recurso de la reorganización del flujo de la producción.

La racionalización sistémica de la producción manufacturera es un proceso tridimensional:

1. La primera dimensión es la introducción de innovaciones organizativas:

2. La segunda dimensión abarca transformaciones sociales: por un lado, conceptos de flexibilización del trabajo con vistas a utilizar más a fondo las costosas máquinas asistidas por computadora; por otro lado, trabajo en grupo, programación de taller, una disminución de niveles jerárquicos y la devolución de responsabilidades al nivel de taller, ya que los nuevos conceptos organizativos apuestan por utilizar el potencial creador de obreros y obreras calificados.

3. La tercera dimensión es la introducción de innovaciones técnicas una vez que la reorganización ha creado las condiciones para su aplicación efectiva; se trata de la digitalizacion y la interconexión electrónica de toda la maquinaria. Entre esas innovaciones figuran:

El acercamiento simultáneo de las empresas a las tres dimensiones da origen a una nueva best practice de producción industrial, que establece a su vez las pautas de la competitividad internacional. Claro que el objetivo no puede consistir en copiar un recetario de experiencias, por ejemplo de Japón, sino que las enseñanzas provenientes de otros países o regiones del mundo deben motivar a las empresas de un país a reflexionar acerca de los procedimientos, aproximaciones y enfoques establecidos. Los modelos de organización en sí no son exclusivos de una cultura determinada ni son por lo tanto intransferibles. Pero esos modelos están naturalmente supeditados a contextos generales económicos, políticos y sociales, así como a especificidades históricas.

3.4 Desarrollo de redes

En algunos países industrializados occidentales, la relación entre proveedor y comprador era en el pasado una típica transacción a través del mercado, un contacto a distancia, basado en relaciones contractuales y no concebido para durar. Sin embargo, visto en retrospectiva, resulta que las relaciones a distancia han existido acompañ;adas siempre por otro tipo de relaciones que reúnen las características de una red, una relación de largo plazo y de confianza mutua en la que abundan los contactos informales. Dentro de esa clase de relaciones podía desarrollarse el learning by interacting entre distintas empresas: la firma compradora ayudaba al proveedor a solucionar determinados problemas; el proveedor desarrollaba nuevos productos colaborando estrechamente con los ingenieros de la empresa ensambladora; y esta última mantenía a su vez un estrecho contacto con la clientela. Todo esto fomentaba procesos de aprendizaje tecnológico y daba lugar a la formación de perfiles específicos de especialización:

"The fact that Denmark is strongly especialized in dairy machinery, Sweden in metal-working and wood-cutting technology, and Norway in fishery technology cannot be explained by the general factor endowments in those countries. Rather, we should look for the explanation in the close interaction between producers of such machinery and a competent and demanding domestic user sector."

El ejemplo de Japón ha hecho triunfar la convicción que el desarrollo de una red es más adecuado para promover la competitividad que el aprovecharse de las rivalidades entre firmas proveedoras que compiten entre sí. En cuanto a las relaciones de subcontratación, el sistema de producción japonés difiere del occidental en dos aspectos:

La estructura del sistema de subcontratación japonés se basa en el hecho de que la mayor parte de las empresas relativamente grandes pertenecen a grupos empresariales integrados (keiretsu) que, organizados casi siempre en torno a un banco y a una empresa comercial, dan origen a conglomerados multisectoriales. La formación de clústers dentro de los conglomerados se facilita porque las relaciones de mercado son sustituidas por "relaciones sociales", generalmente informales, que se materializan en gran medida en el interior del grupo. Esto reduce al mínimo los costos y riesgos de transacción. Es más: la estrecha vinculación con un banco grande reduce la supeditación respecto al mercado externo de capitales y afloja la presión para obtener beneficios a corto plazo.

3.5 Tamaño de empresa y competitividad

Una gran diversidad de conceptos ha caracterizado en las pasadas décadas el debate acerca de la gestión empresarial, especialmente en torno al tipo y tamaño de empresa y a la orientación estratégica básica con mejores perspectivas de éxito. Paralelamente, economistas y expertos en economía industrial llevan largo tiempo discutiendo acerca de los tamaños óptimos de empresa, es decir, las ventajas y desventajas de las pequeñ;as y grandes empresas. La polémica se ha reactivado con la formación de un nuevo paradigma tecno-económico que parece conceder ventajas a las empresas más bien pequeñ;as.

La cuestión del tamaño óptimo de empresa hay que deslindarla con mucho cuidado de la cuestión tocante al tamaño óptimo de planta. Este útimo está determinado por la técnica; el tamaño óptimo de planta se alcanza al aprovecharse óptimamente las economías de escala. En la práctica predominan, sin embargo, las plantas subóptimas. En las distintas ramas industriales de EE.UU., entre un 3,6 % y un 25,7 % de las empresas alcanzan el tamaño óptimo mínimo de planta; en Japón, esa proporción oscila entre el 0,9 % y el 14 %. Ese fenómeno se explica por tres factores: la creación de empresas nuevas, que al principio son pequeñ;as; la especialización de las empresas relativamente pequeñ;as en determinados nichos; y los salarios sensiblemente inferiores con los que las plantas subóptimas compensan su menor productividad.

El debate en torno al tamaño de empresa óptimo se ha visto enriquecido en los últimos años por dos experiencias: por un lado, la competitividad superior al promedio que poseen los conglomerados de empresas en el Japón; por otro lado, los crecientes problemas de conducción y control, así como los excesivos costos indirectos que afrontan consorcios de países industrializados occidentales.

Las contradictorias experiencias permiten suponer que el tamaño generalmente no constituye la categoría decisiva. Lo que importa es la manera como una empresa organiza sus transacciones: una gran empresa que mantiene relaciones predominantemente conflictivas con proveedores y compradores será menos competitiva que una empresa más bien pequeñ;a inserta en una red que trabaja con eficacia.

Los conglomerados japoneses son de una efectividad extraordinaria porque constituyen la base de relaciones de subcontratación durables, porque la I+D es más fácil de organizar en común, porque es relativamente simple obtener créditos del banco particular del conglomerado, y porque hay mucha tolerancia con las pérdidas sufridas en la fase introductoria de productos. Los conglomerados japoneses están vinculados por una densa red de relaciones mutuas, establecida duraderamente y con un bajo grado de rigidez organizativa. Eso los diferencia de los conglomerados existentes en Norteamérica y Europa, en los que el aumento de tamaño ha traído aparejado en muchos casos una multiplicación de niveles jerárquicos, la burocratización de procesos de decisión y una explosión de los costos indirectos.

Muchas de esas empresas sufren hoy en día por graves ineficiencias con respecto a dos de los cuatro criterios mencionados más arriba: debido a la centralización de los procesos decisorios, su flexibilidad es tan escasa como su rapidez. Buscando soluciones a este problema, empresas grandes experimentan en la actualidad con diferentes conceptos, entre otros

La mayor parte de estos experimentos marcha pareja con esfuerzos dirigidos a aligerar la empresa, es decir, concentrarse en las capacidades claves, reducir la plantilla de trabajadores y reducir el alcance de la fabricación. En ese contexto se va perfilando entre las empresas grandes una tendencia a utilizar sus recursos más efectivos, a saber

Procesos análogos transcurren también en empresas medianas -en especial entre proveedores de sistemas, que están aligerando igualmente sus estructuras y reestructurando sus mecanismos de subcontratación. Parece, pues, que en los países industrializados occidentales se va cristalizando una estructura que se parece más que la anterior a la del Japón: redes de estructura vertical formadas por empresas, con una gran empresa en su centro. Como lo indican las experiencias obtenidas hasta la fecha, la variable decisiva para el éxito o el fracaso es la manera como las empresas consigan equilibrar entre sí las relaciones de cooperación y de mercado; las perdedoras serán, muy probablemente, aquellas que recurran demasiado a las relaciones de mercado, a nivel de la empresa o a nivel interempresarial.

En contraste con los países industrializados, el problema que encara la mayor parte de los países en vías de desarrollo -salvo la República de Corea- consiste en que numerosas empresas padecen no por sus excesivas dimensiones y su inamovilidad, sino por su tamaño insuficiente. Por eso tiene sentido que en el curso del proceso de transición vayan surgiendo empresas o grupos de empresas de mayor envergadura (p.ej. mediante adquisiciones de empresas públicas privatizadas). Esas empresas de mayor tamaño son más capaces de organizar y financiar estrategias exportadoras de largo plazo; además, tienen más facilidad para actuar frente a compañ;ías extranjeras como socios dignos de tomar en serio (no en última instancia, para emprender cooperaciones tecnológicas).

Dada la apertura de los mercados resulta poco probable el peligro de que se formen de esta manera "campeones nacionales" o monopolistas. Lo que existe es el riesgo de que surjan conglomerados aleatorios carentes de un perfil bien definido; eso se correspondería con las fracasadas estrategias que adoptaron las empresas de los países industrializados occidentales en la década de los setenta. El riesgo se puede reducir logrando que la política de competencia no obstaculice la formación de consorcios integrados (p.ej. en la petroquímica o la metalmecánica) sino que éstos sean admitidos sobre la base de un modelo de competitividad global. Al margen de esas consideraciones, este problema escapa al instrumental tradicional de la conducción estatal de la economía y puede reducirse al mínimo sólo a través de nuevas formas de conducción en el espacio meso.

Una segunda posibilidad de manejar el problema que representan los tamaños demasiado pequeñ;os de las empresas consiste en estimular la formación de clústers. Clústers de pequeñ;as y medianas empresas permiten desarrollar claros perfiles de especialización a nivel de la planta y realizar rendimientos de escala cada vez más grandes. La estrecha cooperación entre empresas posibilita al mismo tiempo escalas de flexibilización. Instituciones meso, que posibilitan procesos de aprendizaje colectivos y el uso común de centros de I+D y de entrenamiento permiten que incluso empresas pequeñ;as, al estar integradas en un clúster, puedan mantenerse al ritmo de los cambios tecnológicos. Al mismo tiempo se conservan las ventajas propias de las empresas relativamente pequeñ;as en cuanto a flexibilidad, rapidez y escaso grado de jerarquización.

4 Formación de estructuras en el espacio meso - Importancia de las políticas selectivas

4.1 Importancia del espacio meso

En el marco del ajuste estructural de los ochenta se consideró que la clave para mejorar la competitividad eran las reformas macroeconómicas y las modernizaciones en el nivel micro, posibilitadas e impuestas por las mismas reformas. Este enfoque soslaya la significación que tiene abrir y ensanchar espacios económicos, como también optimizar constantemente el entorno empresarial. En contraste con las teorías neoclásicas de asignación de recursos y de comercio exterior que, rechazando las políticas tecnológicas e industriales activas y anticipatorias, confian en la eficacia de los mercados internacionales de tecnología y en el grado óptimo de las decisiones que las empresas adoptan en forma descentralizada, los países industrializados y en vías de industrialización que en los ochenta registraron un desarrollo más dinámico y mejoraron su posición en el ránking de la economía mundial fueron aquellos que emprendieron una optimización selectiva de la dimensión meso, ubicada entre el contexto macroeconómico y el nivel micro.

El mercado, por sí solo, no optimiza la formación de localizaciones industriales. Al mismo tiempo, el planteo del "Estado de desarrollo" que propugna la escuela estructuralista se ve desbordado por la complejidad de la producción y organización industriales, cuando intenta materializar una estructura eficaz en el sector manufacturero. Los países que practican con éxito políticas de localización industrial ven perfilarse actualmente patrones organizativos sociales de nuevo tipo y patrones más complejos de conducción. La articulación innovadora de bancos, empresas e instituciones intermediarias, tanto públicas como privadas, permite formar estructuras en el espacio de las políticas de nivel meso en una acción orientada al largo plazo. El éxito japonés demuestra con espacial énfasis que formas creativas de organización en esta "third arena of allocation" - "between markets and hierarchies" - son un aporte decisivo al desarrollo de ventajas competitivas nacionales.

La importancia fundamental que esta área -descuidada por la política económica- reviste para el desarrollo de una competitividad duradera se ha manifestado asimismo en el hecho de que una serie de países en vías de desarrollo (p.ej. Bolivia) sometidos a programas de ajuste estructural consiguieron estabilizar con éxito las condiciones macroeconómicas generales, pero sin que se produjese la esperada reactivación de sus economías. Ello se explica porque las localizaciones productivas no están desarrolladas y porque varios factores locacionales significativos (p.ej. educación, I+D) se debilitaron en algunos casos todavía más mientras se llevaban a cabo medidas de ajuste dirigidas con rigidez a la estabilización y a la consolidación del presupuesto.

No se trata solamente de que el crecimiento económico en mercados capaces de funcionar depende de políticas económicas orientadas a la estabilidad (estructuración del espacio macro), sino que el desarrollo del espacio meso requiere de políticas locacionales activas (estructuración del espacio meso). Esto atañe en particular a los países en desarrollo de estructura débil. Los espacios económicos dinámicos se distinguen por condiciones generales que incentivan la innovación (educación básica, sistema universitario, etc.) y por instituciones específicas para clústers o sectores, que contribuyen a cristalizar ventajas competitivas específicas (p.ej. institutos tecnológicos sectoriales, centros de formación especializados).

La importancia de la dimensión meso ha seguido en aumento en el curso de la pasada década debido a los avances revolucionarios en tecnología y organización y a la superación del paradigma productivo tradicionalmente fordista. La innovación posee un carácter crecientemente interactivo que se basa en procesos de intercambio, organizados según criterios tanto propios del mercado como ajenos a él. Los efectos e innovaciones acumulativos en los que se basa la competitividad sistémica se desarrollan gracias a un denso entrelazamiento en el nivel micro y a relaciones de cooperación formales e informales entre empresas y el conjunto de instituciones cercanas a los clústers en los cuales operan.

Bajo esas condiciones, la innovación y el desarrollo de capacidad técnica adquieren un carácter interactivo, orientado a lo común, puesto que los procesos de aprendizaje interactivo y de intercambio sobre la base de la reciprocidad y de los mecanismos de mercado hacen que la producción de know-how de una empresa dependa también de la de sus rivales, de sus proveedores y de una estructura institucional propicia a la innovación. La capacidad tecnológica, como fundamento de la competitividad de una economía, se basa en conocimientos y procesos acumulativos difícilmente transferibles que surgen cuando empresas e instituciones interactúan entre sí, cristalizando patrones y ventajas competitivos específicos para cada país.

Por consiguiente, las que compiten en el mercado mundial ya no son empresas aisladas que operan en forma descentralizada, sino clústers industriales, grupos de empresas constituidos en redes, cuya dinámica de desarrollo depende sustancialmente de la eficacia de sus localizaciones industriales, es decir, de la existencia de universidades, centros de entrenamiento, centros de I+D, sistemas de información tecnológica, organizaciones sectoriales privadas y muchas entidades más. Los países que, al operar en el área política de nivel meso, optan por no desarrollar una perspectiva estratégica como guía de la acción empresarial y estatal recurriendo ante todo a reacciones espontáneas ad hoc y a procesos de trial and error, subestiman, en particular:

4.2 Formas de interacción innovadora entre empresas, Estado e instituciones intermediarias

A medida que las empresas van produciendo manufacturas más complejas crecen los requerimientos al entorno comunal, regional y nacional. Tanto la idea de que el Estado, la central directriz de la sociedad, es el único capaz de conducir procesos tecnológicos y económicos, como el dogma de que el Estado debe conformarse con un rol secundario frente a los procesos de mercado, distan de la realidad. Los casos exitosos de la economía mundial revelan la existencia de un extenso margen de acción para políticas eficaces capaces de mejorar la competitividad de localizaciones industriales; entre un intervencionismo dirigista, en un extremo, hasta el Estado de laissez-faire limitado a establecer condiciones generales, en el otro extremo. De modo análogo a como ocurre en la producción manufacturera, también en el sector social y político van perfilándose nuevas formas de organización y conducción.

La desregulación, la privatización de empresas públicas y la asistencia financiera externa permiten crear en muchos casos condiciones de oferta competitivas. Resulta también esencial desarrollar una infraestructura física que facilite la exportación (sistemas de transporte y telecomunicaciones). Mucho más difícil resulta, sin embargo, reformar y desarrollar, con vistas a la competitividad, las instituciones necesarias para implementar políticas de educación, investigación y tecnología y otras políticas de localización que apoyen a la industria y sirvan para estructurar el espacio meso. Este último apunta a desarrollar un tejido institucional (hardware) eficaz y depende de la capacidad de interacción estrecha entre actores privados y públicos agrupados en un clúster (software).

Se van creando nuevas formas de conducción: el Estado opera no como un clásico Estado intervencionista, sino más bien como generador de impulsos, moderador, comunicador entre empresas y asociaciones empresariales, sector científico, instituciones intermediarias o incluso sindicatos; su objetivo consiste en promover la difusión de información relevante y elaborar visiones de medio y largo plazo que sirvan de guía a políticas públicas de nivel meso e iniciativas particulares. Estas nuevas estrategias de política locacional difieren básicamente de los enfoques top-down de la política industrial tradicional, de la planificación industrial o del encauzamiento de inversiones. Dichos enfoques son hoy incorrectos porque en el área de la política locacional y del desarrollo de políticas de nivel meso, el know-how necesario para formular acciones orientadas al largo plazo y las capacidades de implementación están repartidos entre numerosas entidades tanto públicas como privadas e intermediarias. Mientras que en la fase del fordismo y del patrón productivo altamente estandarizado era posible desarrollar empresas de integración todavía vertical mediante la planificación estatal centralista del Estado (en la URSS, India o Brasil), hoy día los patrones de regulación centralista y unidimensional tienen que fracasar forzosamente en el intento de desarrollar y apoyar redes empresariales complejas y conjuntos de instituciones especializadas.

Los "medios de conducción blandos", como el flujo de información, la persuasión, la integración de intereses y la fijación de procedimientos van cobrando creciente significación debido a esos cambios estructurales. Dichos medios ejercen dos funciones: por un lado, la política estatal de nivel meso está supeditada a los recursos de know-how y a la entrecha cooperación con empresas, entidades científicas y otros actores estratégicos. Por otro lado, esos medios de conducción nuevos se corresponden con el carácter interactivo de la innovación y con el caráter sistémico de la competitividad, ya que los patrones de organización social, el rápido flujo de información, los canales informativos abiertos, las estructuras reticulares y la comunicación se convierten, ellos mismos, en factores competitivos.

Esas nuevas formas de conducción se han tornado más relevantes, por ejemplo, en Japón después de los años setenta, en los que predominaron las políticas industriales clásicas (barreras comerciales arancelarias y para-arancelarias, promoción de la exportación vía desgravaciones fiscales y subsidios, subsidios para I+D, formación forzosa de cárteles). Los planes y visiones que presenta el MITI, la agencia estatal de desarrollo de Japón, se conciben en el curso de un detenido y minucioso proceso de comunicación con representantes del empresariado y de la ciencia. Presentados a invervalos regulares y válidos por un período de tres a diez años, esos planes no guardan la menor similitud con las directivas de una economía basada en una administración centralista, porque no implican obligaciones directas, ni para las empresas ni para las instituciones públicas. Las visiones que diseñan los actores más relevantes ofrecen una sinopsis del rumbo de la macroeconomía tal como muchos lo desean y consideran correcto; esas visiones establecen objetivos consensuales de medio y largo plazo para algunos de los sectores económicos, todo ello en base a un análisis coordinado de cuellos de botella propios, aspectos exitosos y cambios radicales esperados.

Cuando el diálogo permite cristalizar visiones de mediano alcance para la política industrial, éstas adquieren una gran importancia, dados el cambio tecnológico acelerado, la gran inestabilidad en los mercado de capitales y la fuerte presión competitiva internacional, y a pesar de su carácter no obligatorio para las decisiones locacionales de las empresas y para el perfil de las instituciones intermediarias estatales y públicas en en espacio meso. Dichas visiones facilitan orientaciones con las que los bancos adoptan sus decisiones crediticias, las empresas fijan sus inversiones de largo plazo, el empresariado asigna recursos para la investigación y las instituciones intermediarias (como los centros de entrenamiento y los de investigación) cambian o rectifican sus objetivos.

El apretado engranaje entre actores privados y estatales, sumado al intento de esbozar futuros senderos de desarrollo, reduce la incertidumbre, estimula la búsqueda de innovaciones y las inversiones en I+D y permite que las empresas practiquen una estrategia de largo plazo dirigida al crecimiento económico y a agrandar sus segmentos de mercado, en lugar de dedicarse, en primer término, a maximizar sus rentas a corto plazo.

Otro ejemplo que certifica la acrecentada relevancia que tienen los medios de conducción blandos y la creciente relevancia de los canales de comunicación operativos entre importantes sectores, instituciones y organizaciones sociales, son las "conferencias regionales" que han venido constituyéndose en algunos estados federados de Alemania, especialmente en zonas críticas necesitadas de extensas reestructuraciones (p.ej. Renania del Norte-Westfalia). El Estado actúa como moderador, "facilitating the blending of abilities and promoting structural networking". En esos eventos, un gran número de actores involucrados intenta ponerse de acuerdo sobre perspectivas de desarrollo de su región, procurando detectar cuellos de botella (ecológicos y sociales) en el proceso de modernización y hacer un cómputo anticipado de los costos de la modernización con el objeto de reducirlos y crear orientaciones para la toma de decisiones políticas y empresariales. En las regiones van surgiendo complejas redes que cubren organizaciones empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales, institutos tecnológicos y universidades. Estos se intercalan entre el Estado y el mercado (nivel meso), elaboran visiones -en términos pragmáticos, escenarios- para el desarrollo regional, preparan decisiones estratégicas básicas y posibilitan una conducción política no estatista de programas de reestructuración económica, así como una formación de estructuras basadas en criterios activos y anticipativos.

Estos nuevos enfoques de tipo integrativo en términos de política industrial y tecnológica difieren nítidamente, por un lado, de "conceptos de conducción jerárquicos, unilateralmente estatistas" ("planificación industrial") y, por otro lado, de fórmulas inherentes por entero a la economía de mercado. La formación de nuevos patrones de organización social y de "técnicas de intervención y regulación compatibles con la autonomía" en el espacio meso, facilitan la conducción y el diseño de procesos de mercado, reduciendo los puntos débiles de la conducción puramente mercantil y de la planificación estatista. Esos mecanismos

Dichos mecanismos, no obstante, presuponen actores sociales dipuestos a transar y con capacidad para rendir, aprender y transformarse. Las condiciones para implementar una política eficaz de nivel meso son difíciles en muchos países debido a polarizaciones sociales, falta de comunicación e interacción entre actores privados y públicos o a la existencia de estructuras corporativas de tendencia rentista.

4.3 Desarrollo de clústers/núcleos industriales y redes institucionales a nivel regional y nacional

La creación de ventajas competitivas dinámicas hace necesario aplicar políticas de nivel meso que sean específicas y selectivas y establecer al mismo tiempo condiciones macroeconómicas generales que fomenten la innovación (educación básica, incentivos fiscales para I+D). La selectividad de las políticas en el nivel meso, en vez de recurrir al tan generalizado "fomento con regadera", va dirigida a "fortalecer la efectividad" para desarrollar cuanto antes núcleos industriales dinámicos y localizaciones económicas efectivas cuyas proyecciones se extiendan a áreas menos desarrolladas.

La selectividad apunta a tres niveles:

Las políticas formadoras del espacio meso poseen una dimensión nacional y una regional/local. A nivel nacional, las políticas de nivel meso apuntan a desarrollar infraestructuras físicas especialmente concebidas para clústers (transporte: puertos, redes ferroviarias y viales; telecomunicaciones; sistemas de abastecimiento y evacuación: energía, agua/desagüe, desechos), y a desarrollar también estructuras intangibles (desarrollo de sistemas educacionales, etc.). Son igualmente significativas las políticas selectivas y activas en el área del comercio exterior (política comercial, estrategias de penetración en mercados), así como una defensa activa de intereses en el ámbito internacional (p.ej. contra el proteccionismo de los países industrializados).

Las políticas específicas para clústers, además de mejorar selectivamente el espacio meso nacional, van ganando importancia a nivel regional y local. Esto último resulta esencial, pues, según se viene observando, el proceso de formación de clústers es más dinámico en espacios regionalmente delimitados. La proximidad geográfica de los actores involucrados en los clústers constituye hoy una fuerza productiva sustancial, mientras que, en el debate sobre la "Nueva división internacional del trabajo" de los setenta y ochenta, primó la idea de que la localización industrial (y con ello, la "proximidad"), perdería por completo su relevancia como factor competitivo, ya que las multinacionales, para invertir, basaban sus decisiones primordialmente en ventajas de costos salariales (worldwide sourcing). El paso del paradigma productivo de la producción estandarizada a la producción masiva flexible, y el carácter interactivo de la innovación han hecho aumentar la significación de las localizaciones económicas para la competitividad empresarial.

Durante el proceso de apertura al mercado mundial de los países en desarrollo y en transformación van surgiendo en algunas regiones empresas exportadoras dinámicas (a menudo basadas en recursos naturales). La necesidad de mejorar sistemáticamente el entorno empresarial hace crecer la importancia de las administraciones públicas tanto locales como regionales. Su relevancia aumenta frente al Estado central en áreas como educación universitaria y creación o reorientación de facultades, infraestructura industrial, centros locales y regionales de investigación y entrenamiento, así como canales de información. Allí se adoptan decisiones ligadas a la localización y se implementan políticas estructurales.

En las regiones cuyo desarrollo es dinámico, la eficacia de las distintas empresas se fortalece gracias a las ventajas de aglomeración. Estas surgen cuando las empresas que operan en una localización bien desarrollada, con una infraestructura conveniente, buena mano de obra potencial, proveedores eficaces y una rica oferta informativa, es decir, las que pueden sacar provecho de efectos externos, tienen costos de producción inferiores a los de empresas iguales ubicadas fuera de esas localizaciones.

La creciente importancia de los "factores de estructura espacial" para la competitividad de las empresas genera la necesidad de aplicar políticas de descentralización y de volver a coordinar las competencias de instancias políticas nacionales, regionales y locales. Ya son anacrónicas las políticas industriales tradicionales que se formulan lejos de las localizaciones, en los ministerios de planificación de las capitales. En el marco de la reforma del Estado resulta decisivo ampliar las competencias y los márgenes de financiamiento de las administraciones regionales y comunales. El objetivo consiste en desarrollar estructuras institucionales que hagan factible formar estructuras en las localizaciones locales y regionales (formación de estructuras desde abajo). La formación regional de estructuras apunta a consolidar la articulación interempresarial, configurar el ámbito supraempresarial, crear estrechos linkages entre industria y servicios y establecer relaciones de interacción entre el nivel regional y el nacional.

La descentralización no debe malentenderse como un traspaso esquemático de responsabilidades hacia niveles de decisión subordinados o, incluso, como una disociación entre regiones y Estado nacional. Tal como ocurre en las empresas modernas, donde una mayor autonomía de los profit centers no implica, por ejemplo, la supresión de la gerencia de un consorcio, sino la ampliación de capacidades de control y nuevas tareas para la administración central (organización de redes y desarrollo de visiones estratégicas para la empresa entera, en vez de conducción centralizada de todas sus secciones), la descentralización del sector público, para ser eficaz, depende también de cambios complementarios en el nivel central. Entendida en ese sentido, la delegación de potencial de conducción del nivel nacional al regional y comunal ensancha el pool de actores eficaces, alivia al Estado central, posibilita decisiones ligadas a la localización, aprovecha ventajas de aglomeración y de proximidad y mejora las posibilidades de establar relaciones de cooperación entre las diferentes regiones (hasta ahora a menudo descuidadas e incapaces de articularse) y el Estado central. El Estado central conserva su importancia para garantizar la inserción de coaliciones nacidas de la aglomeración dinámica en una estrategia nacional de desarrollo, poner en marcha una retroalimentación productiva entre localizaciones locales y regionales, impulsar el desarrollo de una infraestructura industrial nacional e implementar una política activa en el campo del comercio exterior (formación de estructuras desde arriba).

Encaminada a articular estrechamente empresas e instituciones del entorno, la estructuración del espacio meso es una tarea duradera del sector público y privado con miras a la creación de capacidades; ella toma largo tiempo e impone fuertes exigencias a la capacidad del Estado para conducir la economía a nivel nacional, regional y local articulándose con otros actores estratégicos. Numerosos países en vías de desarrollo cuentan, por supuesto, con instituciones de entrenamiento, tecnología, financiamiento y márketing, pero sin que éstas hayan contribuido a mejorar la competitividad de las empresas. Con frecuencia ocurre que las relaciones de interacción y comunicación entre las empresas y las instituciones del entorno son tan débiles que no surgen estructuras eficaces e innovadoras.

En muchos países será preciso transformar instituciones existentes para que sean capaces por fin de prestar servicios a la industria y a la sociedad. Lo importante es entender la política de nivel meso como una tarea que atraviesa todo los ámbitos de la sociedad a cargo de actores privados y públicos empeñados en mejorar continuamente la localización. Resulta decisivo articular medidas aisladas entre sí para hacer de ellas políticas de nivel meso orientadas a la articulación de actores. Un espacio meso bien estructurado es fundamental no sólo para mejorar y asegurar la competitividad internacional de la industria privada, sino también para implementar eficazmente políticas sociales y ecológicas de apoyo.

4.4 Capacitación y perfeccionamiento

La formación de estructuras en el ámbito económico es inviable sin la formación de estructuras en el ámbito social. El desarrollo de la industria y de la educación experimentó una expansión cuantitativa durante la orientación hacia adentro. Si se fortalecen las fuerzas de mercado sin que ocurra lo mismo con las estructuras sociales, la orientación a la competitividad no tendrá éxito. La reforma y el desarrollo de la educación deben apuntar a tres objetivos: la orientación hacia el sistema de valores, el fortalecimiento del impacto social y la preparación del nuevo nivel de calificación.

1. Orientación de la educación hacia valores: Razones políticas, sociales y económicas hacen necesaria una orientación hacia el sistema de valores dirigida a alcanzar la convivencia consensual, la responsablidad común y la capacidad común para solucionar conflictos, la cooperación comunicativa y el trabajo en grupo, así como un aprendizaje activo e independiente durante toda la vida. Estos objetivos educacionales primarios fomentan la integración social y responden a los requerimientos de la economía. La nueva producción en masa demanda un tipo de trabajador flexible, cooperativo, empeñado en producir calidad y habituado al aprendizaje, con capacidad autónoma de acción profesional, capaz de relacionar causas y efectos y muy hábil para la comunicación. En sociedades fragmentadas, los objetivos educacionales primarios son alcanzables a lo sumo a medio o largo plazo, y son sin embargo un requisito para lograr el consenso y la concertación social.

2. Incremento de la efectividad social: El impacto social se fortalece con la creación de prioridades dentro de una educación básica para todos y un sistema de capacitación industrial. Existiendo la demanda correspondiente, la calificación vocacional puede adecuarse a los requerimientos específicos del sector informal, a la formación vocacional técnico-artesanal o a la formación de obreros calificados en segmentos económicos orientados a la competitvidad.

Otros elementos contribuyen también a fortalecer el impacto social:

3. Preparación para los nuevos perfiles de calificación: En la fase de reorientación de la política económica pasa casi siempre a primer plano la tarea de intensificar la capacitación y el perfeccionamiento laboral en la misma empresa. Las firmas que aplican los nuevos conceptos de organización intensifican el entrenamiento. Los bajos costos salariales posibilitan financiar cursos más o menos prolongados que familiarizan al personal con los más recientes lean-manufacturing systems. Como las calificaciones vocacionales requeridas son elevadas y continúan creciendo, es importante que los segmentos económicos orientados a la competitividad emprendan pronto la formación de aprendices. Además, la especialización se basará en la capacitación ("learning by doing", más cursillos dentro o fuera de la empresa) en un grado mucho mayor que durante la fase de la producción taylorista en masa.

El nuevo paradigma tecno-económico requiere sin embargo una reforma de la educación general y vocacional:

Las escuelas de formación profesional, además de ofrecer niveles cada vez más altos de calificación vocacional, deben también tomar en cuenta los requerimientos interdisciplinares. De ahí la necesidad de combinar la calificación básica de un área vocacional (p.ej. oficios del sector metal-mecánico) con formas supravocacionales de aprendizaje con miras al acopio y proceso de información, al manejo de computadoras y al ejercicio de técnicas de trabajo en grupo (formación vocacional especializada y desespecializada).

El prolongado tránsito de la producción en masa según paradigmas jerárquico-tayloristas a la producción flexible basada en conceptos de lean-production plantea fuertes exigencias a la educación y a la investigación educacional. Esto es así porque durante la fase de transición se ponen a prueba distintos conceptos de organización empresarial (combinando los patrones de organización jerárquica de procesos laborales con la conducción horizontal en el nivel operativo a base de unidades autonómas y trabajo en grupo), y también porque tales conceptos se van imponiendo no sólo en las manufacturas, ya que tienden a modificar la organización del trabajo en el sector servicios e, incluso, en el sector público.

4. Regulación con miras a la integración del sistema: Las reformas educacionales se van a orientar en estándares internacionales, así como en los requisitos que emanan de los nuevos conceptos de organización y producción, pero tomando en cuenta las estructuras y necesidades específicas de cada país. El modo gradual de proceder y los enfoques puntuales deberían integrarse desde el comienzo con vistas a crear sistemas, por ejemplo un sistema de formación vocacional. Entre las medidas fundamentales de la reforma y el desarrollo de la educación figuran las siguientes:

5. Desarrollo gradual y áreas prioritarias: El sistema educativo debe desarrollarse gradualmente en estrecha coordinación con las necesidades de la economía. Resultan prioritarios:

6. Relaciones mutuas entre Estado y sector productivo: Los nuevos requerimientos de la economía sólo pueden ser satisfechos a través de una estrecha cooperación entre el Estado, las instituciones educacionales y la industria privada. Su valor es aún mayor debido a que la satisfacción de esos requerimientos implica un largo proceso de transición caracterizado además por considerables desniveles sectoriales y regionales y por un cambio general de los hábitos laborales y el estilo de vida. De ahí la gran significación que asume el desarrollo de un sistema educacional estructurado en base a la cooperación.

Puesto que al Estado compete la función reguladora, éste responde por el rumbo del sistema educacional y por mantener a un alto nivel la enseñanza general, sobre todo concentrando el gasto público en la educación escolar básica. El Estado previene o combate anomalías tales como la profusión de pequeñ;as universidades privadas de baja calidad. Para desarrollar e implementar el concepto de calificación profesional de nivel medio, el Estado incorpora al sector empresarial (organizaciones autónomas como cámaras de industria, comercio y artesanado) y, de ser posible, a los sindicatos. La responsabilidad compartida se traduce en el hecho de que la industria privada asume el entrenamiento en las plantas industriales y comparte las cargas financieras. La industria privada, por regla general, no demuestra la suficiente iniciativa en el sector de la capacitación vocacional. En el sector universitario compiten distintos oferentes. Los estudios están sujetos al pago de matrícula. La cooperación entre el Estado y la industria privada aporta una parte de los recursos financieros.

7. Cooperación concreta entre educación, investigación y sector productivo: Es preciso establecer intensas relaciones entre los diferentes subsistemas mediante:

La cooperación concreta contribuye a acercar la formación profesional a las necesidades económicas, a colocar con rapidez egresados universitarios en la producción, a mejorar conjuntamente las técnicas dialogales, a formar redes y a mejorar la competitividad internacional de las empresas. El potencial que encierran las universidades con autonomía científica para, a través de relaciones de investigación, asesoría y otros servicios, apoyar el desarrollo de capacidad tecnológica y mejorar la competitividad internacional de las empresas, es significativo, pero hasta ahora está prácticamente desaprovechado. Ese potencial crece cuando las universidades llegan a un acuerdo marco con centros extrauniversitarios de investigación y con el sector empresarial, también para evitar una duplicación de esfuerzos. Si se quiere que las universidades prioricen sus investigaciones en tecnologías intensivas en conocimientos para facilitar a la industria la penetración en ramas tecnológicamente intensivas, es preciso que el Estado incremente en forma considerable sus asignaciones a los rubros de educación e investigación.

4.5 Investigación y tecnología

En la mayoría de los países en desarrollo, la política tecnológica ha contribuido muy poco en el pasado a reducir la brecha tecnológica, y menos aún, al upgrading tecnológico de la industria. Es cierto que en muchos de esos países se establecieron instituciones tecnológicas y universidades técnicas, pero éstas apenas se ocupaban de los problemas de la economía nacional, y sus vínculos con la industria privada eran débiles. Por eso no llegó a formarse un sistema nacional de innovación, a diferencia de lo que ocurrió en los países industrializados y en unos pocos países en desarrollo avanzados.

Los redes tecnológicas de empresas, universidades e institutos de investigación han surgido donde las empresas compiten duramente en el terreno de la innovación, la calidad y la rapidez. Nada de esto se ha producido en la mayor parte de los países en vías de desarrollo; por eso la política tecnológica partió, en muchos casos, de premisas equivocadas.

Esto no quiere decir que los países cuya estrategia económica se orientaba hacia adentro no hayan atravesado procesos de aprendizaje tecnológico. Pero el problema consistía en que los procesos de aprendizaje eran sistemáticamente distorsionados. Su objetivo no era mejorar el funcionamiento económico sino adaptar las tecnologías a las condiciones propias de unos mercados domésticos reducidos.

"Typical R&D efforts would be determined by the need to use different raw materials, scale-down (to smaller) plant size, diversify the product mix, change the product design, use simpler, more universal, less automated and lower capacity machinery, stretch out the capacity of existing equipment, etc."

Se trataba, por lo tanto, de un proceso idiosincrático de mejoramiento y adaptación a un entorno distorsionado. Hay pocos argumentos a favor de que la optimización, como un recurso para adaptar las tecnologías a condiciones distorsionadas, configure una etapa intermedia hacia el nivel internacional de eficacia. Al contrario: ese proceso de optimización avanzó en otra dirección, ensanchando con frecuencia la brecha que separaba a las empresas del nivel internacional de eficacia. En ese proceso prácticamente no intervinieron las instituciones tecnológicas y universidades, que en la mayoría de los casos se orientan en conceptos provenientes de los países industrializados.

Otra falsa premisa se vino a añadir en el pasado: el desarrollo de instituciones tecnológicas se basó en el modelo de technology-push, según el cual los avances revolucionarios de la investigación básica impulsan la investigación aplicada y ésta, a su vez, el desarrollo de productos. Sin embargo, I+D constituye en realidad un proceso interactivo; en muchos casos no son los descubrimientos científicos los que ponen en marcha el progreso tecnológico, sino viceversa: los avances tecnológicos inducen a la investigación científica a tratar de comprender la esencia y los fundamentos de una técnica que ya está siendo aplicada.

En la mayoría de los países industrializados y en los países en desarrollo prósperos se ha ido formando, en cambio, un sistema nacional de innovación en el curso del proceso de industrialización. La eficacia de un sistema de innovación se debe a que, por encima de clústers aislados y de alcance local, surgen redes tecnológicas articuladas entre empresas manufactureras y de servicios, instituciones de I+D y educacionales, así como agencias estatales. No es tanto el tamaño sino más bien la densidad de las relaciones al interior de la red que determina el éxito de un sistema de innovación. Un sistema de innovación bien organizado

"may enable a country with rather limited resources, nevertheless, to make a very rapid progress through appropriate combinations of imported technology and local adaptation to more abundant resources being squandered by the pursuit of inappropiate objectives or the use of ineffective methods."

Dentro de la red se van formando externalidades tecnológicas, sea en forma deliberada (p.ej. en virtud de relaciones contractuales entre firmas proveedoras y compradores, o entre una empresa y un instituto científico) o espontánea (debido a la fluctuación de mano de obra, al intercambio informal de información y a otros factores). Se trata de una clara muestra de efectos externos positivos, por los cuales el beneficio para la totalidad de las empresas es mayor que la pérdida para cada empresa; en la mayoría de los casos, el provecho que saca una empresa dada de informaciones provenientes de otras fuentes es incluso mayor que el perjuicio que sufre por el drenaje de información interna. La desventaja que representa el que una empresa no pueda apropiarse exclusivamente de los beneficios de sus innovaciones se compensa largamente con la acrecentada competitividad de la red; una red permite

"a collective rather than an individual form of rent appropriation", pero: "[it] requires social and cultural preconditions which some nations possess more widely than others."

La existencia de marcadas externalidades tecnológicas posibilita procesos de aprendizaje interactivo rápidos y acumulativos, en cuyo transcurso una red de empresas e instituciones llega a dominar con mucha mayor rapidez procesos tecnológicos y/o innovaciones de producto, obteniendo el éxito comercial mucho más pronto que empresas aisladas operando en otras localizaciones. La existencia de procesos de aprendizaje acumulativos contínuos puede dar como resultado que un país (más bien, determinadas ramas manufactureras de un país) desarrolle ventajas competitivas absolutas. Esa clase de ventajas absolutas no se basa en ventajas comparativas estáticas, sino en la capacidad de una red de empresas para mantener o ampliar el liderazgo tecnológico después de que ha sido obtenido. Estudios empíricos han revelado que los liderazgos tecnológicos pueden mantenerse durante un período prolongado. Este patrón explicativo evidencia

"why, since the late 1970s, some OECD countries have run long-term, almost permanent trade surpluses and others almost equally permanent deficits."

El éxito de sistemas nacionales de innovación que, dadas las circunstancias, pueden desarrollar incluso ventajas competitivas absolutas, se debe particulamente a que el Estado (a nivel de poderes centrales, provinciales y locales) estimula y apoya la creación de competitividad sistémica. Para ello se sirve de los elementos siguientes:

4.6 Políticas comerciales

En los países en vías de desarrollo, la política comercial se enfrenta a dos desafíos: llevar a cabo una política importadora inteligente (ver cap II, 2.2 y III, 2.4) e implementar una promoción eficaz de exportaciones.

En el curso de programas de ajuste estructural, numerosos países en desarrollo han consumado una apertura radical al mercado mundial acompañ;ada de un proceso de reestructuración exacerbado en el sector de la manufactura. Tiene más perspectivas de éxito una estrategia de apertura gradual, rebajando poco a poco la protección externa en el espacio de tres a cuatro años hasta alcanzar un nivel habitual en el ámbito internacional.

Los países de economía exitosa se distinguen por una política importadora selectiva. Ésta incentiva las importaciones, no sólo porque los insumos importados y, en algunos casos, los bienes de inversión, gozan de liberaciones arancelarias y fiscales (drawback). Por encima de eso, se ofrece a la infant-industry una protección que se basa en claros criterios de performance y tiene carácter temporal.

1. En muchos países en desarrollo, el fomento a la exportación está a cargo de una serie de instituciones relacionadas con esa actividad: Trading Companies/TCs, agencias de fomento a la exportación, servicios informativos, instituciones de financiamiento de la exportación, etc. A esto hay que agregar determinados requisitos de infraestructura, así como instituciones en un sentido más amplio, como la regulación de la importación en favor de la exportación. Los países exitosos se distinguen de otros menos exitosos por la eficaz organización de esas instituciones, pero ante todo por la articulación y la creación de efectos acumulativos entre estas últimas. Uno de los factores relevantes que permiten a las empresas imponerse duraderamente en el mercado mundial es el apoyo concertado que reciben de las mencionadas instituciones.

2. Trading companies: Hasta el 20 % de las exportaciones de manufacturas procedentes de países en desarrollo recae en las TCs de los países industrializados (Sogo Shoshas, casas comerciales, etc.). En algunos países latinoamericanos, esas entidades acopian también la producción agraria de PYMEs con miras a la exportación; el ejemplo más conocido es la fruticultura de exportación, tal como opera en Chile. Las TCs se encargan del transporte naviero (en modernos buques frigoríficos) y mueven sus conexiones mundiales para diversificar los mercados de venta. Con frecuencia mantienen estrechas relaciones con instituciones financieras; en algunos casos otorgan incluso créditos propios. Las operaciones de las TCs surten, asimismo, efectos secundarios significativos:

Junto a las organizaciones comercializadoras extranjeras, hay empresas exportadoras locales ya establecidas que van ganando importancia y que, en algunos casos, han asumido considerables dimensiones. Debido a las desventajas derivadas del tamaño y el know-how de las PYMEs locales, pero también por el hecho de que los países de la región pueden integrarse solamente a los sistemas globales de telecomunicaciones de las TCs, va a cobrar importancia con mucha rapidez la "exportación indirecta" de ese tipo, en el que la "integración al sistema" se realiza por intermedio de una casa exportadora. Hay también otra razón para ello: son cada vez más los servicios (suministro de repuestos, garantías, servicio posventa) y los negocios de contrapartida que complementan los servicios de organización y gestión de las casas exportadoras, en especial el trade management. Una desventaja perceptible radica en que las compañ;ías comerciales de exportación pueden restringir de modo duradero la iniciativa y los procesos de aprendizaje de las empresas involucradas capaces de exportar en base a esfuerzos propios.

3. Consorcios exportadores: Algunas PYMEs llevan a cabo una "exportación directa" a través de consorcios exportadores. Se trata de una cooperación independiente dirigida a la exportación. Tales consorcios sirven para atender en forma concertada pedidos, consistentes en grandes lotes y formulados, entre otros, por cadenas de grandes almacenes, centros comerciales o casas de venta por catálogo. Esos consorcios, que se ocupan, por ejemplo, de las ramas industriales del calzado y las confecciones, no son por lo general de mucha duración. Al parecer, en algunos países están siendo reemplazados por TCs, que contribuyen mucho más a incrementar la eficacia de las empresas manufactureras locales y pueden asegurar una mayor continuidad a través de pedidos ulteriores. Conviene senñalar, por cierto, que el Estado colombiano fomenta las coaliciones empresariales por debajo del límite de la fusión ("grupos solidarios") con el objeto de que ayuden a mejorar la estructura de costos de la producción, pero esa medida ha pasado casi desapercibida hasta la fecha.

4. Agencias de promoción comercial: Las agencias de promoción comercial, si funcionan bien, cumplen cuatro criterios: las empresas las toman en serio y las apoyan; tienen un presupuesto lo suficientemente grande; tienen un personal capacitado que percibe sueldos que están en vigencia en el mercado; y, poseen cierto grado de autonomía.

En los países en vías de desarrollo, las agencias de promoción comercial que satisfacen esos criterios son una minoría absoluta; por eso, la mayor parte opera con poco éxito -un ejemplo más del fracaso de instituciones públicas en sociedades orientadas hacia adentro. Seis son los factores principales que las condenan al fracaso:

A esto se suma con frecuencia el hecho de que la agencia estatal existente posee un monopolio consagrado por la ley, de manera que, además de no funcionar, impide el surgimiento de agencias privadas más eficaces.

5. Servicios de información: La difusión de nuevas tecnologías computarizadas de información hace que los clásicos medios impresos se vuelvan obsoletos. Sobre todo, la información mercantil. El cambio tecnológico marcha parejo con un cambio estructural: las empresas privadas contemplan en medida creciente el suministro de información como un mercado lucrativo. Con la consecuencia de que, cuanto más oportuna y sistemática es la disponibilidad de información, más caro resulta el acceso a la misma. Para los países en vías de desarollo, esto tiene dos implicaciones. Primero, que las empresas requieren un acceso de bajo costo al sistema internacional de telecomunicaciones, pues sólo así pueden hacer uso de fuentes de información localizadas en otros países. Segundo, que son contraproducentes las barreras legales que obstaculizan el establecimiento de empresas privadas nacionales o las actividades inversionistas de firmas extranjeras en el área de los servicios de información.

6. Infraestructura: En muchos países en vías de desarrollo constituyen un serio obstáculo a la exportación los elevados costos de transporte por el territorio nacional (causados a menudo por sistemas de transporte ineficaces y limitados a las carreteras), los sistemas de transporte no fiables, así como los puertos inefectivos e ineficaces. Los países exitosos del mundo en desarrollo se distinguen, en cambio, por tener puertos de alta capacidad operativa. Así, Singapur figura entre los puertos con mayor volumen de carga y descarga del mundo. Eso se debe no solamente a su ubicación geográfica, sino también a un extraordinario nivel de eficacia: buques-contenedores de gran tonelaje son despachados en cuestión de nueve horas (carga y descarga, aprovisionamiento de combustible, etc.). Y la eficacia de los puertos de Hong Kong y Kaoshiung (Taiwan) es apenas inferior que la de Singapur.

4.7 Sector financiero e inversiones industriales

Para financiar sus actividades, la mayoría de las empresas industriales de casi todos los países en desarrollo ha tenido que luchar en el pasado con cinco problemas:

En el pasado, las PYMEs se veían en la necesidad de autofinanciar sus inversiones, lo que las obligaba a recurrir a los ahorros del propietario o a movilizar el capital familiar; por otro lado, hacía indispensable practicar el mark-up-pricing, para poder financiar inversiones a partir del cash-flow.

La apertura de las economías al mercado mundial trae aparejado un cambio fundamental del sector financiero. El sistema bancario -obligado en algunos casos por la entrada al mercado de establecimientos extranjeros- se moderniza y las empresas ven mejorar y diversificarse sus posibilidades de inversión. La competencia interbancaria ayuda a poner en marcha procesos de racionalización con la consiguiente reducción de costos en el sector financiero y la aparición de posibilidades de financiamiento adicionales; los márgenes de transacción se reducen, disminuyen los costos de administración de pequeñ;as carteras de valores, y la mentalidad cortoplacista junto con la aversión al riesgo ceden paso al interés de cooperar incluso con PYMEs.

Las empresas grandes, si utilizan con coherencia las oportunidades que brinda el electronic banking, pueden diversificar las fuentes de financiamiento, combinar distintos instrumentos financieros y llevar a cabo una gestión profesional de la liquidez y las divisas. Esto, sin embargo, reduce los beneficios que obtiene la banca del bankfloat, es decir, de los giros y cobranzas que flotan sin intereses en el sistema bancario, y crea más incentivos para que los bancos diversifiquen sus fuentes de transacciones, incluyendo también a las PYMEs. Según se observa en algunos países latinoamericanos, los bancos están descubriendo las PYMEs como nuevos clientes potenciales, puesto que éstas pueden ayudarlos a diversificar sus riesgos; además, el electronic banking les puede servir para rebajar los costos de las transacciones con clientes de menor solvencia.

Aparte de otorgar créditos convencionales, la banca y las instituciones especializadas apoyan cada vez más al sector empresarial en el aprovechamiento de otras formas de financiamiento:

1. Leasing: Una empresa adquiere el derecho de usufructo de un bien de capital durante un período determinado pagando los correspondientes derechos de leasing. Una ventaja frente al financiamiento crediticio de inversiones radica en que la empresa no tiene necesidad de otorgar garantías. En América Latina, para citar un ejemplo, ese instrumento es de uso corriente desde finales de los sesenta, pero las compañ;ías que practican el leasing centran su atención en las empresas de mayor tamaño. Extendiendo ese negocio a las PYMEs se podría aprovechar un considerable potencial de expansión.

2. Empréstitos: Sobre todo las empresas medianas y grandes tienen abierta la posibilidad de financiamiento a través de empréstitos. En América Latina, por ejemplo, se registra una ofensiva de empréstitos de financiamiento de working capital, con un plazo de vencimiento de tres meses como máximo, que se conceden a través de mercados de valores o se venden directamente a inversionistas institucionales; esos empréstitos implican tasas de interés considerablemente ventajosas frente a los créditos bancarios.

3. Fondos de seguridad y garantía de reciprocidad: Sobre todo las PYMEs suelen tener dificultades para ofrecer garantías a la hora de tomar un crédito. En una serie de países en vías de desarrollo, ese problema se soluciona de dos maneras. Fondo de garantías que sirve de aval para el préstamo de activo circulante a las PYMEs; el factor multiplicador empieza comúnmente por los 10 puntos y crece hasta 25 en el curso de varios años. El fondo cubre hasta un 80 % del capital prestado. La parte más importante de los recursos destinados al fondo proviene generalmente de programas estatales de promoción a las PYMEs, pero el fondo opera básicamente con autonomía, entre otras razones porque, para funcionar bien, tienen que desarrollar altos niveles de credibilidad y standing profesional, basando su gestión en reglas transparentes. El financiamiento corriente se verifica a través de un derecho de comisión que las empresas abonan para tener acceso al fondo. La garantía de reciprocidad, en cambio, se distingue por el hecho de que los recursos para el Fondo de garantía son aportados por las propias empresas, que también se encargan de administrarlo.

4. Factoring: La venta de obligaciones a firmas especializadas en factoring es una forma de financiamiento habitual en países industrializados que hasta ahora tiene sin embargo poca difusión en países en desarrollo. Sería conveniente por lo tanto fundar compañ;ías factoring o alentar a las firmas internacionales del ramo para que establezcan sus filiales.

5. Financiamiento de la exportación: Han llegado a imponerse dos instrumentos que facilitan las exportaciones, pero hasta la fecha se utilizan poco en los países en vías de desarrollo. Uno de ellos es la aportación nacional de cartas de crédito (domestic letters of credit, p.ej. en Corea), en América Latina, por ejemplo, sólo un 25 % de las exportaciones se realiza mediante cartas de crédito. El objetivo particular es allanar el camino para que los "exportadores indirectos", esto es, firmas subsidiarias de empresas exportadoras (que a menudo experimentan problemas a la hora de otorgar avales) tengan acceso al capital circulante. El segundo instrumento es la creación de seguros de crédito a la exportación que permitan a los exportadores asegurar sus pérdidas de pagos. La creación de un banco especializado en financiamiento de la exportación es, sin duda, una labor complicada; sin embargo, todas las naciones exportadoras exitosas han hecho el esfuerzo correspondiente porque los beneficios son muy superiores a los costos.

6. Bolsas de valores: En muchos países en desarrollo, sobre todo del Este asiático y América Latina, las transacciones de las bolsas de acciones han experimentado un desarrollo dinámico en los últimos años. Pero no se debe ignorar que en la mayoría de los casos sólo se negocia con los valores de un reducido grupo de empresas grandes. De ahí la posibilidad de que, en el futuro, las empresas medianas incrementen sus activos cotizando en la Bolsa.

7. Financiamiento de capital de riesgo: En algunos países industrializados y en unos pocos países en desarrollo más avanzados, el financiamiento de capital de riesgo ha probado su eficacia en el caso de la creación de empresas orientadas a la tecnología. Las instituciones prestamistas apuestan porque los beneficios que aporta una nueva empresa exitosa compensen las pérdidas ocasionadas por varios fracasos. El fondo de capital de riesgo, sin embargo, sólo tiene perspectivas de éxito cuando está en manos competentes, es decir cuando sus gestores saben distinguir los conceptos empresariales más promisorios de los menos promisorios. Los que quieren crear empresas orientadas a la tecnología, en muchos casos no tienen otro recurso que el financiamiento de capital de riesgo para obtener financiamiento externo, ya que no pueden ofrecer seguridades.

8. Fondos de pensiones y seguros: En países en desarrollo, los fondos de pensiones y seguros prefieren depositar su capital en obligaciones públicas, invirtiendo en ocasiones una pequeñ;a parte en la construcción de viviendas. Esos fondos son hasta ahora una fuente de capital poco explotada por las empresas manufactureras. De ahí la necesidad de emprender grandes esfuerzos para desarrollar una cultura del "capital paciente" con inversionistas que evalúen sus depósitos no sólo por los resultados trimestrales, sino que se orienten en un plazo más largo.

9. Empréstitos exteriores: Una vez que los países con altos niveles de deuda externa mejoraron su performance económica, una serie de empresas grandes de esos países recobraron el acceso a los mercados internacionales de capital. Gracias a la concesión de préstamos exteriores, esas empresas lograron en muchos casos obtener capital sujeto a intereses sustancialmente más bajos que los nacionales.

Las PYMEs ven generalmente con escepticismo modalidades comerciales como el leasing, ya sea porque no evaluan sus ventajas financieras o porque consideran la posesión de bienes de capital como un valor en sí. En relación a las PYMEs, es preciso por lo tanto difundir información sobre nuevos instrumentos de financiamiento, ejercitar nuevas técnicas de financiamiento y mejorar la gestión financiera. Con ese fin podría ser útil la intervención de instituciones especializadas que practiquen un márketing activo sobre ese instrumental entre las PYMEs y que estén supeditadas a claros indicadores de performance.

En cuanto a las reformas del sector financiero, el objetivo consiste en crear las condiciones necesarias para que las empresas -en particular las PYMEs- obtengan acceso a múltiples formas de financiamiento. Un aspecto significativo en este contexto es la apertura hacia el exterior. Tal como ocurre con la política de importación, una apertura súbita y radical puede perjudicar el funcionamiento de la política hacia el sector financiero. La apertura a la banca extranjera en busca de una presencia de largo plazo debe ser bienvenida, máxime cuando incrementa la presión para que la banca nacional mejore su performance.

En cambio, hay que tener cuidado con la apertura de las bolsas de acciones a inversionistas extranjeros. Mientras la Bolsa esté poco desarrollada, es decir, mientras sean pocos los valores en transacción, el flujo de capital extranjero ayudará a mejorar rápidamente las cotizaciones. Pero se trata en buena parte de capital especulativo, como lo han revelado las experiencias de los últimos años. Su retiro súbito puede provocar fácilmente un crack bursátil que perjudique el buen nombre de esa institución y disuada de emitir acciones a empresas que todavía no cotizan. De ahí la necesidad de dar la preferencia a modalidades especiales de inversión para inversionistas extranjeros, por ejemplo fondos de acciones que sean manejados por sucursales exteriores de bancos nacionales.

4.8 Dimensión de la política ecológica

La industrialización practicada hasta ahora con un intenso consumo de recursos naturales y energía ha agudizado el problema ambiental, pues la manera de aprovechar la naturaleza para multiplicar el bienestar material amenaza con destruir los fundamentos mismos de la vida. En los países en desarrollo se aíade un agravante: la apertura al mercado mundial y la obligación que pesa sobre muchos de esos países de generar divisas para reducir la carga de la deuda externa, puede llevarlos a sobreexplotar los recursos naturales y a externalizar los costos ambientales (p.j. a través de emisiones descontroladas). Esa presión objetiva debe ser amortiguada a base de medidas aplicadas desde el exterior (disminución de la deuda externa y del proteccionismo) y de políticas ecológicas internas. Una política ambiental preventiva debe combatir y evitar el deterioro ambiental, incentivando además la capacidad nacional de innovación que apunta a desarrollar formas de producción poco contaminantes. Toda estrategia ambiental dirigida al futuro se basa en visiones, instituciones e instrumentos cuyo objetivo es modificar la manera como se utiliza hasta ahora la naturaleza. Esa estrategia es un elemento integrante de la estrategia de industrialización.

El establecimiento de instituciones concebidas para configurar la dimensión de la política ecológica de la competitividad manufacturera, apunta a:

1. Reducir la carga ambiental acumulada: En el marco de la industrialización orientada hacia adentro -que fue intensiva en recursos naturales y energía-, se hizo muy poco uso de las tecnologías no contaminantes disponibles a nivel internacional. Además, los intentos de industrialización quedaron atascados en muchos casos en ramas de la industria pesada que gastaban grandes cantidades de recursos naturales y energía. Como consecuencia se produjo una carga ambiental acumulada (p.ej. contaminación aérea y terrestre, sistemas energéticos ineficaces), que ahora es preciso eliminar.

2. Apoyar amplios esfuerzos de racionalización a nivel empresarial, tomando en consideración criterios ecológicos: el cambio radical que experimenta la industria permite orientarse muy pronto por la best practice internacional en el caso de tecnologías no contaminantes y patrones de organización dirigidos a separar la producción y el uso ambiental. Así, nuevas plantas térmicas integradas a las fábricas son capaces de reducir hasta un 90 % el consumo energético de las empresas. En numerosos países industrializados (entre ellos Alemania), esas tecnologías se van implantando con lentitud, porque las estructuras oligopólicas formadas en torno a la oferta enérgetica obstaculizan el cambio estructural. Los países en desarrollo podrían hacer progresos más rápidos en este sector.

3. Incrementar la eficacia energética: El Wordwatch Institute demuestra que los países industrializados, basándose en las respectivas tecnologías best-practice son capaces de triplicar la eficacia energética.

"Developing Countries can improve their energy efficiency by an even greater amount, since design changes from the start allow processes of leap frogging, while strengthening their economies. One example: Third world power plants consume as much as 44 percent more fuel per kilowatt-hour than those in Industrial Countries, while transmission and distribution losses are three to four times higher. A recent study suggests that comprehensive efforts to improve energy efficiency could save the DCs $ 30 billion annually and eliminate the projected need for 500 000 megawatts of power by 2025."

La política ecológica orientada al futuro es incumbencia de instituciones públicas de protección ambiental y está supeditada a la existencia de actores sociales eficaces:

1. Instituciones del sector empresarial procuran (p.ej. facilitando información sobre protección ambiental a nivel de empresa) focalizar la pericia y la creatividad empresariales en la solución de los problemas ambientales provocados por la industria. También los sindicatos pueden ayudar a mejorar las condiciones ambientales integrando cuestiones de política ecológica en sus áreas de actividad (p.ej. el manejo de productos nocivos y contaminantes en las fábricas).

2. La ciencia orientada a la aplicación (universidades, centros de investigación privados, institutos tecnológicos) desarrolla programas y concepciones de política ecológica y apoya la formulación de objetivos y estándares de política ecológica, así como la selección y aplicación de los instrumentos y medidas pertinentes. El objetivo particular en países en desarrollo consiste en mantenerse al corriente de todo el know-how disponible en países industrializados y adaptarlo en cada caso a sus condiciones nacionales.

3. Organizaciones de protección de los consumidores influyen con su labor de información y asesoría en la conciencia y la conducta de la población respecto al medio ambiente, presionando asimismo a las empresas para que incluyan criterios ambientales entre los atributos de calidad de sus productos.

4. Asociaciones privadas de protección ambiental y un público democrático fomentan la sensibilidad hacia el medio ambiente y ejercen influencia en la política ecológica, formulando p.ej. dictámenes o participando en comparecencias de expertos relativas a importantes proyectos y legislaciones que conciernen al medio ambiente.

El instrumental de la política ecológica cubre preceptos y prohibiciones regulatorios, medidas de política estructural y múltiples ofertas de información y asesoría:

En la mayoría de los países en desarrollo (y en numerosos países industrializados) faltan esas estructuras institucionales con miras a desarrollar una política ecológica moderna. El juego de políticas bosquejado más arriba y el diseño del espacio meso con arreglo a criterios ambientales ayudan a superar el carácter de mero apoyo que ha tenido en el pasado la política ecológica, para hacer de la dimensión inherente a esa política un componente de la competividad sistémica en el sentido de la "revolución ecológica de la eficacia", tal como la preconiza el World Watch Institute.

III Competitividad sistémica: los países en desarrollo hacen frente a los desafíos

1 Desarrollo de competitividad como un proceso gradual

En la segunda parte se han examinado los distintos factores determinantes de la competitividad sistémica en los cuatro niveles. En la tercera parte se intentará explorar los márgenes de acción que los países en desarrollo pueden utilizar para satisfacer progresivamente -pese a las interdependencias globales- los requerimientos que plantea la competitividad sistémica.

1.1 Transición de una estrategia orientada "hacia adentro" a una estrategia orientada al mercado mundial

En la fase de transición de una estrategia orientada al mercado interno a otra orientada al mercado mundial es indispensable tener presente la interdependencia entre cada uno de los pasos de que consta la reforma y aplicar cuanto antes una "masa crítica" de las medidas reformadoras más urgentes:

1. La estabilización y el ejercicio de la nueva política orientada al mercado y al mercado mundial asume al principio una importancia clave. Asegurar la estabilidad de las condiciones macroeconómicas generales es imprescindible para poner en marcha un proceso de desarrollo de competitividad sistémica. Eso de modo alguno lo consiguen todos los países al primer intento.

2. La política macro, por sí sola, no basta para desarrollar condiciones generales orientadas al mercado y al mercado mundial. En la fase de transición, lo que debe hacerse es modificar el conjunto de esas condiciones generales; al efecto resultan importantes los procesos siguientes:

3. En la primera fase de la orientación exportadora pasa a primer plano la racionalización de la producción en las empresas existentes. Muchas veces se dispone de un potencial significativo para la reducción de costos y la optimización de proceso, que mejora las condiciones para el uso eficaz de maquinaria y equipamiento modernos, especialmente de los que ahora son importados en su mayor parte. La posibilidades de imponerse en la competencia de precios no son desfavorables; para citar el ejemplo de México, un consorcio del acero pasó a ser en pocos años uno de los productores de más bajo costo del mundo.

Tras la reorganización siguen los esfuerzos dirigidos a encontrar localizaciones más favorables para las empresas orientadas a la exportación, por ejemplo en la cercanía de puertos, y dirigidos también a mejorar la calidad; se ponen en marcha asimismo procesos de búsqueda para poder concentrar recursos en productos con muy buenas posibilidades de exportación. Siendo favorables las políticas para crear el entorno, surgen también nuevas PYMEs que, en no pocos casos, se orientan desde el principio a la exportación.

4. En los países que cuentan con un bajo nivel de industrialización, las empresas empezarán intentando fortalecer su competitividad ante todo en el área de las industrias existentes basadas en recursos naturales y en las intensivas en mano de obra. El aprovechamiento de ventajas comparativas naturales y de bajos costos salariales permite utilizar a fondo un potencial de especialización a menudo importante. El requisito necesario para explotar al máximo las capacidades productivas disponibles y optimizar las ventajas comparativas existentes consiste en modernizar la organización, la tecnología y la comercialización de las empresas:

En los sectores de la minería y la agricultura y en las industrias basadas en recursos naturales es preciso avanzar hacia el nivel "best practice" internacional. Por cierto que en el caso de algunos productos, sobre todo agrícolas, la competencia exigente provoca una caída de precios en los mercados internacionales. Algunos países en vías de desarrollo consiguen hacer frente a esa tendencia diversificando rápidamente los productos orientados a la exportación, entre ellos los agrícolas y pesqueros. Resulta a menudo sorprendente el potencial de diversificación que encierra el sector agrario.

En las industrias basadas en materias primas (alimentaria, textil, calzado, muebles, así como materias básicas intensivas en hidrocarburos y energía) se abre en corto plazo un significativo margen para la modernización si se utilizan insumos baratos, nuevos conceptos organizativos y la tecnología más reciente. Es más, en la industria alimentaria o en el sector maderero (industria del mueble, industria gráfica e imprenta) es posible un intra-branch-upgrading que permite avanzar hacia mayores valores agregados. Como el sector de las materias básicas implica fuertes inversiones, crecen las empresas mixtas con consorcios extranjeros. Si bien los excedentes del mercado mundial afectan no pocas veces las ventas de esas industrias, en el medio plazo parece probable un cambio de la división internacional del trabajo, porque los países industrializados van a restringir la fabricación de algunos de esos productos.

La intensificación de la maquila por empresas extranjeras es la primera fase que atraviesan los países o regiones de mayor atraso industrial que intentan participar en la división internacional del trabajo en el sector manufacturero. La parte del valor agregado de esas in-bond industries que procede de la producción interna puede aumentar notoriamente. Hay casos en los que las plantas constituyen incluso una base a partir de la cual los consorcios extranjeros establecen filiales dotadas de una moderna producción industrial. Otro elemento que actúa donde lo permite la capacidad de fabricación es la producción por encargo de firmas locales para empresas extranjeras; sobre esa base crece aceleradamente la capacidad tecnológica de empresas privadas nacionales.

Al cabo de un largo período de orientación hacia adentro, adquiere especial relevancia la organización para la exportación, así como una estrategia encaminada a diversificar el mercado. Para mejorar las operaciones de venta en el exterior se aplican cada vez más las técnicas más modernas de telecomunicación y, además, bancos de datos. Con frecuencia es preciso que la producción de las PYMEs sea acopiada para su exportación por TCs, empresas grandes agroindustriales y consorcios exportadores de empresas medianas. Algunos países en desarrollo hasta consiguen insertarse en redes de márketing de países avanzados, como China en los de Hong Kong y Taiwán. Eso permite expandir en poco tiempo la exportación de manufacturas relativamente intensivas en mano de obra y diversificar rápidamente los mercados de venta.

5. Numerosos países de mayor desarrollo relativo que han reorientado su política económica también siguen incluyendo en sus exportaciones sobre todo materias primas y manufacturas basadas en las mismas. En la Argentina, p.ej., que ha pasado un largo período de industrialización, ocurre que "la especialización actual recae sobre bienes de bajo valor agregado, poca intensidad de uso de mano de obra especializada, alta incidencia de capital y marcada madurez tecnológica" La orientación al mercado y al mercado mundial plantea exigencias especialmente fuertes a las industrias tecnológicamente intensivas. Si la importación se liberaliza fuertemente en el corto plazo, no pocas empresas de esas ramas (química, fabricación de maquinaria, electrónica, industria automotriz, etc.) se ven obligadas a cerrar. En otros casos, la reorganización orientada a la competitividad conduce a integrarse a la división internacional del trabajo mediante el suministro de partes y componentes. En muchos casos se reduce fuertemente el contenido local con el objeto de hacer más rentable el ensamblaje final.

La privatización de empresas públicas casi siempre fortalece al grupo de empresas grandes pri-vadas nacionales. Su tamaño crece también por efecto de las fusiones y de la absorción de empresas medianas. Algunas empresas grandes nacionales ocupan personal técnico de primera categoría y crean un importante potencial de I+D. El capital, generalmente, alcanza para emprender una racionalización dinámica e intensificar la publicidad. Introduciendo nuevos conceptos de organización, producción y márketing se consigue en no pocas ocasiones mejorar de un salto la competitividad internacional. La modernización de empresas grandes locales hace que países en desarrollo adelantados, tras largos años de orientación hacia adentro, se integren a la división internacional del trabajo en ramas muy diversas, en ciertos casos hasta en áreas de alta tecnología.

Ante la reorientación de la política económica, las filiales de consorcios manufactureros extranjeros que hasta ahora están fuertemente orientadas hacia adentro reaccionan de diversa manera: una serie de filiales abandonan el país. Otras, debido a la escasa demanda, aplazan su modernización, pero se ven sometidas a una creciente presión importadora. Cuando la demanda interna es interesante, resultan también favorables las consideraciones estratégicas hechas en el marco de las estrategias regionales y mundiales de los consorcios. El ejemplo más sobresaliente de una rápida modernización aparejada con una fuerte orientación exportadora es la industria automotriz mexicana. Con el NAFTA en perspectiva, fueron surgiendo en ese país empresas nuevas de ensamblaje final que se orientaban al nivel best-practice, y en sus cercanías se establecieron filiales de firmas subcontratistas.

6. En los países que atraviesan la fase de transición, los reveses no son nada raros. Esta fase conviene prolongarla en función de las circunstancias específicas. En algunos países resulta particularmente difícil implantar la nueva política macro (ejemplo: Brasil); en otros la dinámica se mantiene débil en el nivel micro pese a ser estable la política macro (ejemplo: Bolivia). Muchos países descuidan el desarrollo del nivel meso, en parte por confiarse demasiado en las fuerzas de mercado, en parte porque el Estado, sujeto él mismo a la reforma, no está en condiciones de ayudar a configurar el nivel meso. No pocas veces se lleva a cabo la reorientación en los niveles macro y micro y se descuida el objetivo de mejorar sistemáticamente la competitividad.

1.2 Espacios para un desarrollo endógeno y el control nacional

La capacidad de los principales grupos de actores para controlar y estimular el proceso de industrialización y el desarrollo de la sociedad avanza a velocidades diferentes en los distintos países en vías de desarrollo. Algunas causas son difíciles de detectar por medios empíricos, sobre todo los factores socioculturales y los factores nacionales e internacionales basados en el poder. Al respecto son destacables seis factores significativos:

1. Desarrollo e implementación de una estrategia general realista: El instrumento más relevante de control nacional es una estrategia general dirigida a un consenso nacional sobre el sistema de valores, a los objetivos de medio y largo plazo, a movilizar el potencial endógeno de desarrollo -fortalecer sobre todo el sector nacional privado-, y a aprovechar experiencias y potenciales externos, alejándose de los factores externos de perturbación que en gran medida obstaculizan o hasta imposibilitan los procesos locales de aprendizaje y desarrollo. Esa estrategia tiene como soporte una articulación nacional de fuerzas, que descansa en relaciones de cooperación entre un "lean government" y los demás "grupos estratégicos". El diálogo tiene como eje la concertación de distintas políticas, sobre todo para estructurar en común la dimensión meso con el fin de fortalecer la competitividad de la economía nacional.

El objetivo inicial es escapar del tradicional círculo vicioso de un cortoplacismo estéril para cimentar un enfoque conjunto de medio a largo plazo respecto al rumbo de la industrialización y de la evolución de la sociedad. Después corresponde establecer un patrón organizativo dirigido al consenso nacional y a la articulación de fuerzas, lo que permite reducir costos y crear una organización para la exportación en el marco de una industrialización orientada a la competitividad. Al Estado le competen las tareas de apoyar donde sea necesario el proceso de racionalización de la industria privada nacional y, conforme avanza ese proceso, estimular un amplio proceso de aprendizaje en los distintos sectores de la sociedad. Instrumentos importantes para tal efecto son las políticas activas y selectivas en el campo de la educación, la investigación, las finanzas, la tecnología y la industria, que sirvan para establecer un sistema industrial.

La estrategia global descansa sobre un conjunto articulado de fuerzas nacionales que funciona en base a relaciones colaborativas entre el lean government y los demás grupos estratégicos. El eje del diálogo es la concertación en torno a políticas concretas dirigidas ante todo a estructurar conjuntamente la dimensión meso y a fortalecer así la competitividad de la economía nacional (ver recuadro 2).

2. Asignación de prioridades y secuencias: Sobre todo en la fase de transición existe el peligro de aferrarse demasiado tiempo a productos exportables de escaso valor agregado, pero también se da el peligro de avanzar hacia el área de las industrias tecnológicamente intensivas sin reunir para ello las condiciones suficientes. El manejo de una aproximación gradual presupone que el Estado y las empresas posean una capacidad significativa para asignar prioridades adecuadas a los requerimientos internacionales y a las circunstancias nacionales para modificar la estrategia elegida de manera que responda a las condiciones y a los objetivos de una nueva secuencia.

En la fase de transición, que constituye una primera secuencia posterior a la reorientación, en determinadas circunstancias es posible crear las condiciones suficientes para una segunda secuencia. Tal es el caso cuando el Estado se esfuerza por aprovechar y mejorar los lados fuertes de los cuatro niveles, relacionándolos entre sí. El Estado sigue desarrollando la política macro donde ello fuera necesario y estimula a los distintos grupos de actores para que asuman un enfoque común hacia el nuevo marco de referencia. El Estado se dedica a desarrollar las políticas e instituciones del nivel meso, buscando también en lo posible la cooperación del sector privado.

En la segunda secuencia, la industria va avanzando hacia áreas de especialización de creciente valor, al tiempo que aumentan sus necesidades de mano de obra calificada y su demanda de servicios de I+D. En un número cada vez mayor de empresas se van imponiendo nuevos conceptos de organización y márketing. La base nacional de ventajas competitivas resulta también interesante para industrias innovadoras extranjeras, sobre todo en los modernos conglomerados industriales. El mercado de capitales está integrado.

Especialmente tras un largo período de industrialización por sustitución de importaciones, no es extraño que empresas de las ramas más diversas, al intensificar su actividad exportadora, vayan ocupando nichos de mercado. Pero el marching within the sectors es mucho más importante para mejorar la dinámica innovadora y la competitividad dentro de una red articulada a nivel funcional y espacial, por ejemplo en clústers (complejos industriales o industrial districts) especializados en el mercado mundial. Un objetivo subsiguiente consiste en desarrollar más clústers industriales. A tal efecto, el Estado y las empresas se ponen de acuerdo sobre los respectivos sectores prioritarios y el procedimiento a seguir, incrementando progresivamente el número de clústers.

La característica más relevante hacia el final de la segunda secuencia es una inserción exitosa de la economía nacional, que se aproxima sobre una amplia base al best practice organization of production a nivel internacional, en la competencia mundial de localización, crecimiento y exportación; otra característica relevante es la elevada capacidad estratégica de los principales grupos de actores reunidos en un sistema nacional densamente articulado.

A partir de esa base es factible avanzar hacia la tercera secuencia, hacia una industrialización amplia dirigida al catch-up incluso en ramas de alta tecnología. Conviene advertir, no obstante, que el desarrollo de industrias de alta intensidad tecnológica con una alta proporción de I+D en sus ventas resulta tan difícil que el número de países que lo consiguen tiene que ser forzosamente limitado.

Al pasar de secuencia en secuencia van creciendo los requerimientos a las empresas y los requerimientos de las mismas al espacio meso. Esto se advirtió con particular nitidez en los países del Este asiático: la industrialización orientada al mercado mundial era de concepción estratégica; los actores apostaron por un proceso conjunto de aprendizaje dinámico y se concentraron en unas pocas áreas de especialización. Políticas selectivas (fomento selectivo de determinadas ramas industriales, grupos de empresas y tecnologías, así como el fomento selectivo de la exportación y una protección selectiva de la importación) robustecieron la competitividad internacional de la industria, facilitando un crecimiento impulsado por la productividad y la tecnología.

3. Políticas e instituciones del desarrollo sectorial: Todavía al comienzo de la segunda secuencia, la mayor parte de la exportación de manufacturas consta de productos tecnológicamente maduros con poco valor agregado. La mano de obra especializada es poco abundante. Sin embargo, al cabo del largo proceso de sustitición de importaciones manufacturadas, se exportan también manufacturas tecnológicamente intensivas (p.ej. partes y componentes de la industria automotriz, equipos electrotécnicos y electrónicos), a diferencia de procesos anteriores de industrialización orientada al mercado mundial. El objetivo inicial consiste en posibilitar que las industrias realicen considerables progresos en lo referente a su productividad.

Para que las industrias basadas en recursos naturales y en altos insumos laborales puedan transformarse ampliamente en industrias tecnológicamente intensivas, resulta en muchos casos importante aplicar una protección externa temporal que garantice un proceso de aprendizaje industrial, reduzca sus costos y lo haga competitivo. El período indispensable de aplicación de esa protección externa se puede acortar notoriamente recurriendo -como en el Este y Sudeste Asiático-a políticas e instituciones de desarrollo sectorial que elaboren estrategias de fijación de prioridades, concentración de fuerzas y avance gradual del proceso, facilitando al mismo tiempo asesoría y créditos al sector empresarial. Los efectos demostrativos por parte de PYMEs competitivas liberan un considerable potencial de emulación.

Las instituciones de desarrollo sectorial pueden senñalar y apoyar anticipadamente el rumbo del desarrollo estructural a nivel de las empresas: en algunas ramas (p.ej. la industria textil) el grueso de las exportaciones recae por lo general en 4 o 5 empresas clave de gran tamaño y de 15 a 20 de tamaño medio. Los programas de reorganización y desarrollo de cadenas de producción mejoran la competitividad internacional más que medidas aisladas de promoción de PYMEs. Si se desarrollan con orientación competitiva clústers de PYMEs (incluso small firm clusters) a través de un fomento temporal es posible ayudar a incrementar la exportación (p.ej. en la industria del calzado). Institutos sectoriales, de diseño y de tecnología apoyan igualmente la modernización de grupos de empresas orientada a la competitividad. Lo mismo cabe decir de los programas de tecnología y márketing, la promoción a la puesta en marcha de TCs nacionales y los incentivos para articular redes a nivel comunal y regional. La superación de problemas de organización y comunicación es un aporte a la reducción de costos. Los procesos de aprendizaje a nivel empresarial se aceleran si se otorga prioridad a ramas intensamente exportadoras a la hora de desarrollar centros de formación vocacional o de I+D.

4. Combinación de potenciales locales y extranjeros: La política económica -y esto es lo decisivo- se formula e implementa en favor del interés nacional. Las inversiones extranjeras directas se integran en lo posible de manera que incrementen la dinámica nacional. Ante los países donantes se articula concretamente la necesidad de apoyo específico para cada caso. A nivel de empresas y de Estado es preciso aprovechar los potenciales extranjeros para impulsar procesos de aprendizaje que permitan desarrollar un perfil peculiar e independiente.

Las recomendaciones de instituciones multilaterales se toman en cuenta siempre y cuando sean compatibles con los objetivos nacionales. Esto vale en particular para la relación entre mercado y Estado, que es específica según el caso. Por selectividad se entiende el hecho de que la infraestructura física y las instituciones formadoras de capital humano son desarrolladas en función de los distintos potenciales nacionales y de la demanda de la industria privada.

5. Política hacia el sector financiero y necesidades de la industria privada: La liberalización de los mercados de capitales hace peligrar en no pocos casos la orientación del sector financiero en las necesidades de la industria privada. Eso se debe a las altas tasas de interés (para combatir la inflación), al cortoplacismo de los créditos y a las garantías exigidas que sólo las empresas grandes son capaces de otorgar. Un flujo masivo de capital orientado al corto plazo puede poner en juego la futura competitividad internacional de un país. Es necesario rechazar inversiones cuantiosas de portafolio si constituyen capital especulativo, para atraer en cambio inversiones extranjeras directas. El interés inversionista y la seguridad de planificación de las empresas aumentan cuando los niveles de los tipos de cambio son fiables y orientados a la competitividad, y cuando disminuyen las tasas de interés reales.

Los fondos de pensiones privados pueden ser instrumentos significativos para activar el mercado de capitales y tienden además a elevar el nivel de ahorro, así como los créditos de largo plazo. Su eficacia depende de la existencia de una instancia pública que vigile la observancia de normas legales obligatorias capaces de limitar el riesgo de los inversionistas y de impedir malos manejos debidos a la corrupción. Los impuestos sobre artículos suntuarios y de ocio (como por ejemplo en Taiwán) están dirigidos contra un estilo de vida suntuoso y contribuyen a elevar el nivel de ahorro. Cuando hay oportunidades atractivas para el inversionista, ayudan también a mejorar los niveles de inversión.

6. Política de competencia: Una decisión significativa en lo tocante al patrón básico de organización consiste en que el Estado asegure la función autorreguladora de procesos de mercado fijando condiciones generales (régimen competitivo) El Estado, no obstante, debe complementar al mismo tiempo las restricciones a la libre competencia con aportes para mejorar las premisas de la competencia. Además de contrarrestar las posiciones monopólicas en el mercado, garantizar la competencia a nivel doméstico y dificultar las importaciones a precios dumping, el Estado debe fortalecer los potenciales competitivos del sector nacional privado para mejorar las posibilidades del mismo frente a inversionistas directos muy competitivos y frente a los importadores rivales.

De esta manera va surgiendo un poder de contrapeso (coutervailing power) y el potencial necesario para emprender una cooperación eficaz con consorcios extranjeros. Ante las fuertes exigencias que plantea el mercado mundial, es posible dar vía libre a oligopolios exportadores, pero siempre y cuando haya un número suficiente de empresas operando independientemente unas de otras en los distintos mercados, es decir, cuando la competencia pueda ejercer su función de motor y regulador en todo el espacio macroeconómico.

2 Tareas medulares y lineamientos para su implementación

2.1 Redefinición de la relación entre el sector privado y el sector público

Una estrategia concebida para desarrollar las fuerzas productivas con vista al mercado mundial como marco de referencia implica redefinir de la manera más completa y cuidadosa la relación entre el sector público y el privado. Hay que poner en marcha un proceso que incremente las fuerzas de mercado y ensanche los márgenes de acción para el desarrollo de la iniciativa privada. En el curso de ese proceso resulta fundamental revisar el papel del sector público como proveedor de bienes y servicios. Esto vale tanto para la oferta de bienes privados en mercados de estructura competitiva (competitive markets) como para la oferta de bienes públicos y para industrias cuya libre competencia está limitada por un monopolio natural.

1. Retiro del Estado de mercados competitivos: El Estado como proveedor de bienes y servicios debería retirarse de mercados en los que sea posible crear en principio las condiciones para una competencia eficaz. La privatización de empresas públicas permite esperar incrementos de eficiencia por las siguientes razones principales:

Pero, la privatización de empresas públicas incrementará la eficiencia de la producción y la localización sólo en el caso de que dichas empresas se vean sometidas de hecho a una presión competitiva más fuerte. De ahí que la privatización deba ir aparejada con una desregulación de los mercados. Para ello es preciso, ante todo, reducir progresivamente las barreras arancelarias excesivas, las barreras administrativas que dificultan el acceso a los mercados y los controles de precios.

2. Privatización de la oferta de bienes públicos y de monopolios naturales: En los países en desarrollo y en los industrializados, la privatización cubre, desde los años ochenta, varios sectores que hasta ahora estaban considerados como clásicas tareas del Estado. Son éstos, ante todo, las telecomunicaciones, la energía, el agua potable y el transporte. Las experiencias iniciales muestran la posibilidad de obtener incrementos de eficacia desplazando las interfaces entre actividades económicas públicas y privadas. Esos incrementos se producen, por ejemplo, cuando el Estado se limita a operar las redes, dejando a cargo de firmas privadas las áreas competitivas, como generación de electridad, equipos terminales para telecomunicaciones y value added services. En numerosos países, tanto en desarrollo como industrializados, se han privatizado también redes de distribución para las que existe un monopolio natural. En un caso así es preciso una minuciosa regulación de los precios y de la oferta para obtener incrementos de eficiencia.

También la entrega de concesiones y la licitación pública de prestaciones de servicios (contracting-out, franchising) permite incrementar la eficiencia en la producción de bienes públicos y productos sujetos a un monopolio natural. Por esa vía se puede arribar a una competencia por ganar mercados en los que no existe competencia alguna. Tal proceder resulta eficaz solamente cuando es posible definir con precisión y supervisar las prestaciones de las firmas privadas y cuando la competencia entre firmas oferentes no es objeto de fuertes restricciones (p.ej. sunk costs). Hay ejemplos exitosos en los servicios públicos de transporte de pasajeros, en la construcción y el mantenimiento de carreteras, puentes e instalaciones portuarias, así como sistemas públicos de evacuación de desechos. Visto en su conjunto, el éxito de la privatización de la oferta de bienes públicos y de monopolios naturales depende de la eficacia de la regulación estatal.

3. Estrategia amplia de privatización: La revisión de la importancia comparativa de los sectores público y privado implica entonces mucho más que el traspaso lo más rápido posible de propiedad pública a propiedad privada. La privatización de empresas públicas es un proceso políticamente sensitivo. Una estrategia de privatización que afecta a empresas o sectores escogidos arbitrariamente fracasa pronto ante resistencias políticas. El Estado debe demostrar que está resuelto a poner a prueba la totalidad del sector público y desarrollar una estrategia de privatización de amplios alcances. Los siguientes pasos integran algunos de los elementos claves de esa estrategia:

Selección de las empresas a privatizar: Una vez adoptada la decisión fundamental sobre las tareas claves que el Estado se reserva para sí y las que deben privatizarse, es preciso escoger las empresas a privatizar en el corto y medio plazo. Para ello hay que definir prioridades. Las empresas que se pueden privatizar con rapidez son las relativamente pequeñ;as tanto por su capital como por los mercados en que colocan sus productos. Esas empresas pueden ser privatizadas mediante licitaciones sin que medie una amplia regulación. Cuanto más grande es una empresa, tanto más fuertes son las exigencias respecto a los preparativos de la privatización. Las firmas que ofrecen bienes públicos y los monopolios naturales no pueden privatizarse sin antes haberse desarrollado un marco para la regulación.

Desarrollo de empresas capaces de operar en el mercado: En países tanto en desarrollo como industrializados hay numerosas empresas públicas no susceptibles de privatización debido a su tamaño, a su gama de prestaciones y productos y a su rentabilidad. En muchos casos se hace necesario desconcentrar, desendeudar y sanear las empresas antes de privatizarlas. No hay acuerdo sobre hasta qué punto puede el Estado asumir esa tarea. Una serie de experiencias demuestra, sin embargo, que las empresas públicas se vuelven competitivas y rentables cuando el Estado se encarga de sanearlas. No obstante, ese proceso presupone generalmente un cambio de gestión y transformaciones institucionales, relacionadas por ejemplo con los márgenes de acción para operar una empresa. El saneamiento de empresas públicas puede ser conducido mediante una gestión externa en base a un contrato pertinente. Las empresas no suceptibles de privatización y saneamiento tienen que ser liquidadas.

Valoración de empresas: En el caso de empresas públicas grandes, es preciso tasarlas mediante una minuciosa valoración empresarial que, por lo general, sólo pueden realizar expertos consultores internacionales. Tratándose de firmas pequeñ;as, su precio de venta es posible de averiguar mediante un proceso de competencia en el mercado. Pero también en este caso es preciso que el Estado fije un precio mínimo.

Elección del procedimiento de privatización: Para la privatización existen numerosos procedimientos disponibles, desde negociaciones de venta informales con uno o varios oferentes hasta la privatización de acciones empresariales en la Bolsa, pasando por subastas de tipo estándar. Cada uno de esos procedimientos reúne ventajas y desventajas. La privatización mediante negociaciones de venta informales tiene a su favor la posibilidad de analizar no sólo informaciones de precios, sino también el concepto empresarial y la capacidad del oferente. Uno de los factores determinantes para el éxito de la privatización es la competencia empresarial del comprador. Así, pues, sobre todo al privatizar empresas grandes, no es prudente dar la preferencia sin más trámite a los compradores que ofrecen el precio más alto, sino a los que presentan el concepto empresarial más convincente. Las desventajas de las negociaciones de venta informales son su poca transparencia y sus costos relativamente elevados. Este procedimiento presupone la intervención de una instancia pública competente y fiable que lleve a cabo la privatización. Las soluciones negociadas informales se prestan sobre todo para privatizar empresas medianas y grandes. La ventaja del procedimiento de subasta estandarizado radica en la relativa facilidad para establecer un precio de venta mediante la competencia entre postores. Sin embargo, los procedimientos tipo subasta, por estar supeditados a una competencia entre compradores, funcionan sólo para privatizar empresas pequeñ;as y medianas. La privatización por intermedio de la Bolsa es el procedimiento más complejo. Entre sus premisas figuran un mercado de capitales desarrollado, la rentabilidad de la empresa a privatizar y numerosas operaciones de evaluación y control. De ahí que este procedimiento sea apropiado únicamente para empresas grandes. Cualquiera que sea el procedimiento escogido, el hecho de que participe en la nueva empresa un oferente extranjero poseedor de un comprobado know-how sectorial, mejora notablemente las posibilidades de lograr un aumento sustentable de la eficacia empresarial. Las restricciones competitivas a oferentes extranjeros reducen los ingresos de la privatización y, eventualmente, la eficiencia de la empresa privatizada.

Seguimiento de las empresas una vez privatizadas: Cuando el objeto de la privatización es la oferta de bienes públicos y los monopolios naturales, el Estado está en la obligación de acompañ;ar a las empresas privatizadas regulando la formación de precios y la oferta. También necesitan la compañ;ía del Estado muchas empresas privatizadas a base de contratos complejos que incluyen, por ejemplo, la moratoria de precios de venta, la asunción de responsabilidades por el Estado o subsidios de saneamiento.

2.2 Evaluación del potencial de adaptación y estructuración de industrias existentes

En numerosos países en vías de desarrollo, la fase de orientación hacia adentro ha dado lugar a un parque industrial excesivamente diversificado. La recomendación de desarrollar un perfil de especialización hace imposible mantener en marcha la totalidad de las empresas y, en particular, todas las ramas manufactureras.

1. Una evaluación de las industrias existentes permite establecer cuáles empresas tienen una base de partida más favorable por estar más próximas que otras al nivel internacional de eficiencia. En la fase preparatoria es conveniente que analistas de renombre internacional especializados en ramas industriales lleven a cabo evaluaciones independientes de la eficiencia y la capacidad tecnológica de diferentes sectores y empresas. A tal efecto se aplican no sólo los métodos tradicionales de comparación de costos, sino además instrumentos como el benchmarking, es decir, el relevamiento de datos que permiten sacar conclusiones sobre el nivel de eficiencia relativo de una empresa comparada con otras (p.ej. régimen de almacenaje, cantidad de trabajo de repaso y de productos desechados).

2. Reviste especial complejidad la evaluación de las industrias claves, sobre todo la de bienes de capital, cuyo desarrollo es objeto de considerables esfuerzos en el marco de la sustitución de importaciones. Cabe senñalar, no obstante, que ese proceso ha hecho surgir empresas que reflejan particularmente las deficiencias de la industria orientada unilateralmente "hacia adentro" -producción ineficiente, falta de dinámica tecnológica, diversificacion excesiva. La fase de transición hace inevitable que las industrias de ese tipo se vean sometidas a un proceso de consolidación a través de fusiones y cierre de empresas. Ese proceso, no obstante, entrañ;a el gran peligro de que se pierda un know-how valioso (sobre todo de tecnologías de producción) y adquirido a costos elevados. De ahí la especial importancia que reviste prevenir mediante políticas específicas un proceso de reestructuración demasiado radical.

La política de modernización industrial debería tender a estructurar la industria de fabricación de maquinaria en función del perfil de especialización concebido para la economía nacional.

3. Extraordinariamente complicada (y pocas veces exitosa) es la reconversión de industrias de armamento. Las empresas de ese ramo afrontan graves problemas para imponerse en mercados civiles competitivos y, sobre todo, en mercados tecnológicamente intensivos. Una brecha cada vez más ancha se abre entre los ciclos de innovación de productos civiles y militares (en desmedro de los productos militares). Es más, los mercados civiles plantean requerimientos distintos a los militares, por ejemplo, facilidad de manejo en lugar de resistencia a condiciones ambientales extremas. Las empresas de material bélico pasan generalmente serias dificultades para adaptar la organización y la tecnología a los nuevos requerimientos. De ahí la poca importancia que tiene su aporte al tránsito hacia la orientación competitiva.

2.3 Desarrollo de una estrategia viable de especialización

En la transición de la orientación unilateral hacia adentro a la orientación hacia el mercado mundial, es preciso desarrollar políticas económicas y estructurales adecuadas a la capacidad de adaptación y respuesta de las empresas para impedir así un proceso exagerado de reestructuración y apoyar una estrategia viable de especialización manufacturera. Según lo observado hasta la fecha, una rápida apertura al mercado mundial supera en muchos casos la capacidad de respuesta de las empresas de países en desarrollo, que pocas veces pueden recurrir a un entorno empresarial eficaz y tienen que enfrentarse generalmente a mercados incapaces de funcionar.

En la fase de transición debería ser factible la formación lo más rápida posible de clústers competitivos a nivel internacional. Las políticas de nivel meso, si son selectivas y se concentran en ramas prioritarias, contribuyen a que empresas o grupos de empresas con capacidad de desarrollo se aproximen al nivel internacional de eficiencia. Los espacios meso bien estructurados -las escuelas de aprendizaje industrial, los centros tecnológicos o los sistemas de información- pueden ser establecidos al comienzo tan sólo en áreas prioritarias. Ello, debido a la necesidad de cristalizar patrones de especialización y a lo limitado de los recursos financieros y humanos. Además, las políticas comerciales selectivas pueden crear espacios de tiempo necesarios para desarrollar ventajas competitivas y dar lugar a procesos de reestructuración a nivel empresarial y sectorial.

En principio es posible distinguir tres variantes de identificación de sectores prioritarios:

En la fase de transición, las nuevas condiciones generales de la política económica originan nuevas áreas de especialización orientadas a la exportación (p.ej. Chile: exportación de fruta, pescado y madera), cuyo entorno empresarial debería ser objeto de un desarrollo sistemático para facilitar los arduos procesos de búsqueda y aprendizaje que pasan las empresas. En este caso, las políticas de nivel meso entroncan con procesos de selección por parte del mercado.

A base de la evaluación del potencial de ajuste y reestructuración de la industria nacional (identificando o evaluando áreas de considerable eficacia) debería intentarse "fortalecer lo fuerte". Si esto no se hace, es de temer que el rápido proceso de liberalización y apertura externa ocasione la destrucción de segmentos potencialmente modernizables y con un alto potencial de desarrollo. La "no discriminación" entre industrias objetivamente obsoletas y ramas modernas, es decir, la falta de apoyo a estas últimas con medidas paralelas, es una opción costosa en términos económicos y sociales. Estudios sobre el caso de Polonia revelan que la rápida apertura externa provocó también el colapso de industrias perfectamente competitivas en cuanto a sus estructuras de producción. Tras la súbita desintegración de los mercados tradicionales en el seno del Consejo de Asistencia Mutua Económica/CAME, las industrias polacas no consiguieron penetrar en mercados occidentales pese a tener suficiente capacidad de fabricación. Créditos a la exportación y otros instrumentos activos de fomento al comercio exterior hubieran podido asegurar la supervivencia de esas empresas. Semejantes formas de destrucción de capital productivo deben impedirse hasta donde sea posible mediante assessing/asesoramiento, targeting y políticas selectivas en el nivel meso.

La tareas más ambiciosas son la búsqueda de áreas económicas proyectadas al futuro en ramas con un alto potencial de valor agregado, y el desarrollo de una política estructural anticipadora. Esa forma del targeting tiene perspectivas de éxito solamente con una economía consolidada y en base a la la experiencia recogida a través del diálogo entre el empresariado, el gobierno y el sector científico.

El targeting y las políticas selectivas de nivel meso corren parejos con el desarrollo de un complejo sistema de monitoreo. En la primera fase resulta esencial que las instituciones públicas (ministerios de economía, grupos de asesores) apliquen un enfoque estratégico al targeting. Gremios y lobbies empresariales defenderán primordialmente intereses particulares, insistiendo en definir sus respectivas industrias como núcleos estratégicos. En esa fase de la transición, los actores de orientación estratégica cooperan en las instituciones públicas con asesores y expertos independientes con el objeto de localizar núcleos industriales con potencial de desarrollo. En la segunda fase de la consolidación económica y del ensanchamiento sucesivo de la base industrial hay que desarrollar un sistema de monitoreo más amplio que se base en el pluralismo de actores e instituciones. Para mejorar en forma continua la información básica sobre la dinámica de la industria privada se cuenta con la contribución de institutos de economía, centros universitarios de investigación, instituciones sectoriales de tecnología y asesoramiento, asociaciones empresariales, institutos de investigación científica del sector privado, sindicatos y consultorías. Estos interactúan publicando estudios y participando en polémicas científicas, en congresos y en la investigación mancomunada.

El know-how acumulado en las instituciones, así como las modalidades formales e informales de interacción entre las instituciones (articulación) posibilitan un proceso ininterrumpido de aprendizaje de política económica y locacional por parte de todos los actores, mejoran la transparencia con respecto a los lados fuertes, la ineficiencias y los retos al sector productivo, mejorando la capacidad de orientación de las empresas así como de las instituciones privadas y públicas. Mientras que numerosos países en vías de desarrollo afrontan inicialmente la tarea de crear las instituciones en que se acumule know-how sobre la industria privada (tipo Economic Planning Board/Corea), la acumulación de esos conocimientos en países adelantados es un proceso en gran parte automatizado, pues los citados actores se comunican mediante el intercambio de estudios, a través de seminarios, proyectos de investigación conjunta, consejos consultivos y muchos otros instrumentos más. Paralelamente a esa organización horizontal autónoma, las instituciones de fomento científico definen por lo general las prioridades de la política de investigación (Tipo: Asociación Alemana de Ciencia).

La conversión de ese know-how en política económica es ciertamente una decisión estratégica. A las instituciones públicas encargadas de la política económica y locacional les compete una vez más el importante papel de reunir y focalizar el know-how disponible, alumbrar corredores de desarrollo, cooperar con actores estragégicos en la formulación de visiones de medio alcance y, sobre esa base, procurar un óptimo diseño de la localización industrial. Por su carácter metodológico e interactivo, esas "formas de conducción blandas" difieren nítidamente de los planteamientos tradiciones tocantes a la planificación.

Aparte de la mejora selectiva de las condiciones de oferta, es indispensable que el proceso de identificación de sectores prioritarios incluya el análisis de demanda potencial y las condiciones de acceso a los mercados en los distintos sectores de la economía mundial. Para los países en vías de desarrollo es muy significativo el hecho que las ramas en crecimiento de la economía mundial comprenden no sólo áreas tecnológicamente intensivas, sino también segmentos en los que países en desarrollo de menor adelanto industrial tienen posibilidades de especializarse (p.ej. industria textil y de confección, industria maderera, horticultura y fruticultura).

2.4 Supresión del anti-export bias y liberalización controlada de la importación

El proteccionismo, cuando dura demasiado, no fortalece ninguna economía nacional, sino que ocasiona elevados costos al consumidor y una ineficiencia cada vez mayor, haciendo disminuir finalmente la dinámica de la industrialización. Si los grupos dirigentes son demasiado débiles para llevar a cabo una liberalización gradual de la importación, la protección se reduce por medio de un shock. En cualquier caso, la protección externa debe reducirse significativamente a medio y largo plazo en mucha ramas para poder imponer una presión de ajuste al mayor número posible de empresas. Es preciso suprimir el anti-export bias para establecer un export-biased trade regime. En ciertos casos resulta necesario desmantelar, asimismo, incentivos a la exportación cuando constituyen una pesada carga para el presupuesto; otra tarea es la racionalización permanente del sistema de incentivos de la política comercial.

Al disminuir la protección externa y aumentar por consiguiente la competencia importadora y, con ella, la presión para exportar, el mercado mundial pasa a ser el marco de referencia de la economía. No obstante, la presión para reorientar y reestructurar la economía no debe desbordar la capacidad de ajuste de la economía, que en muchos países se compone de PYMEs en un 95 % y más. La condiciones casi librecambistas (p.ej. aranceles de importación del 10 % y pocas barreras para-arancelarias) obligan a cerrar a muchas empresas con capacidad de especialización que se ven enfrentadas a empresas grandes extranjeras con experiencia competitiva. Pero si se deja que la competencia importadora ocupe cada vez más segmentos de mercado, crecen los déficits comerciales. Bajo esas condiciones se debilita considerablemente no sólo el potencial defensivo y de ajuste de la economía privada nacional, sino además su potencial de desarrollo.

La necesidad de protección por parte de industrias basadas en recursos naturales y en las intensivas en mano de obra es reducida. Las filiales de consorcios industriales extranjeros necesitan a lo sumo una breve protección para reestructurarse. Pero, con todo, las empresas industriales nacionales tecnológicamente intensivas del sector privado tienen un difícil camino que recorrer rumbo a la competitividad internacional. Se ven enfrentadas a consorcios que a veces disfrutan de mercados domésticos protegidos y de entornos favorables y que en bastantes casos ocupan incluso posiciones hegemónicas en sus respectivos mercados nacionales o regionales. Para abrir márgenes de desarrollo a industrias en estos segmentos hay que dedicar máxima atención al manejo de la compleja relación que media entre el nivel de la protección externa y la competitividad de la industria privada. A menudo es indispensable aplicar una protección externa temporal promoviendo al mismo tiempo la primera fase de producción. La dinámica del desarrollo industrial tropieza con obstáculos casi insuperables si no se aplica esa protección externa (itinerario de aprendizaje y educación) que es selectiva por estar basada en un balance de los potenciales identificados de desarrollo y competitividad. Si un país recurre a ese tipo de protección, supera la dura fase de transición y consolidación e implanta nuevos conceptos de organización industrial, tiene posibilidades muy reales de alcanzar en el medio plazo niveles de eficiencia y calidad incluso superiores a los de países industrializados.

Una cosa que resulta muy difícil es desarrollar ramas tecnológicamente intensivas e insertar sectores prioritarios de ese tipo en la carrera tecnológica desatada entre países competitivos. En tal caso, la política pragmática de protección y liberalización (selective integration strategy) practicada en el Este asiático se basó al principio en una protección indirecta del mercado interno:

Hoy día son prioritarios esos mecanismos, así como un fomento directo e indirecto a la exportación, adaptado a las necesidades cambiantes de cada economía y basado entre otras cosas en créditos preferenciales. Es indispensable además aplicar normativas anti-dumping, coutervailing measures y cláusulas de seguridad.

A medida que avanza la industrialización y conforme al nivel alcanzado por la competitividad se reduce poco a poco la protección externa de la economía doméstica -siempre bajo una cauta perspectiva liberalizadora- basándose en parte en un itinerario de medio plazo y vigilando atentamente la evolución de las importaciones. Manteniendo a niveles constantemente elevados las barreras para-arancelarias es posible evitar fricciones de ajuste excesivas y déficits en la balanza comercial. En Japón o Corea del Sur siguen siendo fuertes las restricciones indirectas de acceso al mercado, a pesar de un "rapid shift in industrial structure towards capital- and knowledge-intensive industries". Esto último es aconsejado porque posibilita un aprendizaje intensivo, pero es difícil de realizar.

2.5 Prioridades en el desarrollo de la infraestructura técnica

Países en desarrollo avanzados: El desarrollo de un sistema nacional de innovación es una de las tareas urgentes que afrontan los países en desarrollo avanzados. Su solución exige definir prioridades en el área de I+D, reorganizar el sistema científico y estimular redes tecnológicas.

1. I+D: La definición de prioridades en el área de I+D en los países en desarrollo avanzados es en primer lugar un problema político-organizativo. En esta área existen generalmente diversos actores que, en el mejor de los casos, operan descoordinados y, en el peor de los casos, los unos contra los otros. Los diálogos nacionales sobre tecnología ofrecen un punto de partida para superar la desarticulación. Esos diálogos reúnen a representantes de la administración pública con empresarios y banqueros, científicos e ingenieros, y también con portavoces de distintos sectores sociales. En esas rondas de conversaciones se detectan los cuellos de botella más importantes y se formulan proyectos orientados a la acción.

2. Sistema científico: En muchos países en desarrollo existe una estructura relativamente evolucionada de universidades y institutos de investigación científica que, sin embargo, suelen encarar tres problemas:

De ahí que la tarea primordial sea la reorganización, la rehabilitación y la reorientación, o incluso el cierre y la refundación de universidades e institutos de investigación científica. La asignación de recursos debería condicionarse más a la performance, es decir, al número de egresados y a los medios captados para la investigación científica y la asesoría. Hay que procurar al mismo tiempo que los ingresos derivados de la investigación y la asesoría beneficien directamente a las facultades y departamentos involucrados, y no a la administración general; así se puede estimular la cooperación con el sector privado y desincentivar la emigración de profesionales.

3. Centros universitarios: Otro aspecto significativo es la definición de prioridades al reorganizar o establecer centros universitarios. El modelo tradicional ha sido la escuela superior universal que cubría todas las facultades convencionales. Si se quiere que esos establecimientos, ubicados en un entorno orientado a la competitividad, contribuyan a modernizar la industria, es preciso priorizar las ciencias exactas y naturales y, sobre todo, las carreras técnicas, orientando la enseñanza desde un comienzo a la aplicación práctica. Paralelamente a las escuelas superiores científicas deberían crearse institutos técnicos superiores que, por analogía con el modelo alemán, formen ingenieros y otros profesionales aplicando una metodología orientada a la práctica y en estrecho contacto con la industria privada. Tanto en centros universitarios como en los institutos técnicos superiores, es preciso priorizar las especialidades que permitan a un país fortalecer y dinamizar su base competitiva.

4. Instituciones y redes tecnológicas: La mayoría de los empresarios de países en vías de desarrollo contempla con actitud escéptica o incluso de rechazo la idea de colaborar estrechamente con instituciones (públicas además) y con otras empresas. Tras esa actitud se oculta el miedo de perder know-how a manos de aprovechadores y una mentalidad eminentemente competitiva. Las empresas forman redes tan sólo cuando el beneficio supera los costos de un modo muy evidente y cuando las premisas socioculturales son favorables, especialmente con miras a establecer una base de confianza mutua. Por esas razones, el desarrollo o la reestructuración de instituciones tecnológicas y la creación de redes tecnológicas constituye una tarea exigente en grado sumo. La probabilidad de fracaso puede disminuir si se toman en cuenta los siguientes aspectos:

Como lo demuestra la experiencia, el éxito de instituciones de I+D guarda relación con su respectivo grado de especialización: si las instituciones tienen una clara misión y una orientación bien definida, p.ej. hacia determinada rama industrial, mantienen generalmente un contacto eficaz con los usuarios y su investigación aportan resultados aplicables a la práctica. De ahí la necesidad de fomentar en particular instituciones de I+D especializadas en ramas industriales (p.ej. industria maderera, metalurgia, industria alimentaria, textil y de confección). Instituciones de ese tipo pueden desarrollar también la capacidad de obtener una visión completa de la oferta tecnológica internacional y estimular la tranferencia de tecnología desde el exterior. En cambio, las agencias de transferencia de tecnología que abarcan la gama completa de tecnologías industriales han resultado ser poco efectivas.

Las instituciones estatales o paraestatales de I+D deberían operar con la clara misión de mantener estrecho contacto con los posibles usuarios. Las asignaciones podrían supeditarse a la presentación de las pruebas pertinentes. Los usuarios con suficiente solvencia deberían ayudar a financiar esa clase de instituciones. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que las firmas usuarias están poco dispuestas a pagar cuando se trata de proyectos de I+D conjuntos, es decir, cuando las inversiones implican períodos relativamente largos de amortización; tal es el caso particular de las PYMEs. La disposición a pagar aumenta cuando el instituto contribuye de forma inmediata a solucionar problemas agudos (p.ej ineficiencias puntuales en procesos de producción, problemas de calidad, reparación de maquinaria averiada). Esta modalidad de asistencia directa puede resultar un "caballo de Troya" si se quiere organizar una asesoría tecnológica de más largo plazo.

En cuanto a las PYMEs, en muchos casos será indispensable buscar el contacto con ellas vía servicios de extensión tecnológica, alentando y apoyando la modernización de sus tecnologías; es que dichas empresas están generalmente mal informadas sobre nuevos bienes de equipo o no están muy conscientes de la necesidad de hacer esfuerzos de innovación sistemáticos.

Un punto de partida que resulta muy promisor en estos últimos tiempos son los programas de control de calidad, orientadas por ejemplo a la normativa ISO 9000. Tales programas no constituyen actividades aisladas, sino que implican reorganizar la cadena íntegra de valor agregado de una empresa. Esto, a su vez, supone introducir nuevo hardware técnico e implementar nuevos conceptos de gestión. Las instituciones tecnológicas que disponen del know-how correspondiente (adquirido p.ej. a través de programas internos de control de calidad) pueden brindar una ayuda eficaz en ese contexto, organizando seminarios o asesorando a determinadas empresas. Visto así, los programas de control de calidad son un punto de partida para desarrollar la extensión tecnológica en el ámbito industrial.

En países en desarrollo avanzados ha probado en muchos casos su eficacia el modelo consistente en fomentar la creación de instituciones empresariales orientadas a la tecnología desarrollando incubadoras y consultorías gerenciales. También aquí es preciso apoyar el incipiente intercambio de información entre los operadores de dichas incubadoras.

5. Infraestructura de la información: Un sistema privado de gestión informativa, cuyo desarrollo tenga el apoyo del Estado, puede extender la base de datos acerca de productos, mercados, competidores, procedimientos técnicos y patentes. Eso contribuye a reducir los déficits de información, que ocasionan fuertes gastos. El objetivo es evitar decisiones erróneas en el campo de la inversión, reducir duplicaciones en I+D y solicitudes innecesarias de patentes (en Alemania son un 30 % del total) y concentrar información relativa al mercado regional y mundial. Este instrumento de información mercantil mejora la transparencia de los mercados y, por ende, las posibilidades de orientar la gestión empresarial hacia las características del mercado; mejora también las posibilidades de penetrar en el mercado y familiariza a las empresas con la búsqueda sistemática de información en bancos de datos. Las consultas online reducen los costos operacionales (p.ej. la mitad de las inversiones hechas en Alemania para crear capacidad de búsqueda informativa se ha amortizado al cabo de un aío). Los mercados de información mejoran a la vez las condiciones necesarias para el diálogo, la detección precoz de tendencias tecnológicas y una política tecnológica e industrial selectiva.

6. Régimen de medición, estandarización, prueba y control de calidad: Un instrumento eficaz que flanquea la conducción de la política industrial nacional es el régimen de medición, estandarización, prueba y control de calidad. Al comienzo tiene particular importancia la opción entre distintos sistemas de normas vigentes en países industrializados que rivalizan en los mercados domésticos. La producción de productos semielaborados y acabados en el ámbito internacional encarece porque los componentes suelen ser incompatibles, lo que dificulta el mantenimiento y el manejo de aparatos técnicos. Este problema se torna menos apremiante a medida que se van generalizando las normas de la International Organization for Standardization/ISO.

Toda industria que se atiene a las reglas de vigencia internacional, está en el deber inexcusable de invertir en un régimen integrado de medición, estandarización, prueba y control de calidad. De lo que se trata es de integrar dicho régimen a la economía nacional y, en particular, de promover una relación sistemática con la industria, p.ej. incorporando intensamente el know-how empresarial al formular programas de calidad o al establecer normas industriales. En al área de la estandarización hay otro objetivo más que consiste en seguir sistemáticamente la actividad de organismos internacionales (sobre todo de la ISO) y, en el medio plazo, incorporarse a sus diferentes comisiones.

7. Reconversión: En algunos países se plantea un problema especial porque en los sectores de la industria militar y espacial se han formado islas de alta tecnología eficaces pero desconectadas del entorno civil. Su aporte al desarrollo de la industria civil es pequeñ;o y, sin embargo, acaparan una porción considerable de recursos financieros disponibles, en particular del potencial existente de científicos e ingenieros. Urge modificar las proporciones en favor del sector civil. Esto, sin embargo, tropieza no sólo con obstáculos políticos, sino también con problemas prácticos, ya que la conversión de un instituto de investigaciones militares es tan complicada como la de una empresa productora de armamento. Es, por tanto, improbable que su reconversión genere un impulso tecnológico en el sector civil.

Países pobres: La mayoría de los países pobres tiene una infraestructura científico-técnica apenas desarrollada. Su fortalecimiento es una tarea crucial para las instituciones internacionales de cooperación al desarrollo.

La demanda por instituciones tecnológicas que practiquen su propia I+D y transfieran sus innovaciones a la industria es escasa. El sector manufacturero se mueve mayormente en un nivel tecnológico simple y tiene demanda de asesoría ad hoc. Las empresas, no obstante, carecen de una estructura receptora destinada a proyectos durables de cooperación con un instituto tecnológico.

La asesoría tecnológica ad hoc debiera correr a cargo de instituciones educacionales que, en cualquier caso, deberían mantener o entablar contacto con empresas. Pero se debe tener en cuenta que las empresas privadas suelen desconfiar mucho de esas instituciones (en especial de universidades y centros educativos independientes). De ahí que las "medidas generadoras de confianza" son una de las premisas fundamentales para el éxito del proyecto.

La asesoría de mayores alcances puede solicitarse a instituciones especializadas por sectores, que deberían estar preparadas para desarrollar un proceso de búsqueda más allá de las fronteras nacionales. Numerosos elementos necesarios para el upgrading tecnológico de empresas industriales de países pobres están disponibles en el mundo entero, ya sea en forma de tecnología manufacturera madura de países industrializados y países en desarrollo avanzados, o en forma de tecnología de nivel medio o intermedio (appropriate technology).

3 Fortalecimiento de la competitividad en el nivel micro: requerimientos a las empresas

La competitividad manufacturera surge a nivel de empresas. En el caso ideal, todos los eslabones de la cadena de valor agregado están organizados con efectividad y eficiencia: la investigación y el desarrollo de producto, la vinculación entre desarrollo de producto y producción, el abastecimiento y el manejo de existencias, el control de calidad, la producción, las ventas y el servicio posventa.

Las empresas que se establecieron dentro de un régimen de mercado cerrado poseen por lo general deficiencias en cada una de esos eslabones. No había prácticamente investigación ni desarrollo de producto porque se optaba generalmente por imitar productos estándar. Las adquisiciones de equipo y el manejo de existencias estaban tan deficientemente organizados como la producción puesto que no existía presión para mejorar la eficiencia. El control de calidad no era prioritario porque era posible comerciar hasta con productos cualitativamente inferiores. En las ventas no se hacían esfuerzos particulares porque los productos eran fáciles de vender. Y, por último, el servicio posventa era inexistente por haber apenas competidores a los que pudiera pasarse la clientela frustrada.

Además, en la fase de orientación hacia adentro, numerosos países en desarrollo vieron aparecer empresas que, ante la estrechez del mercado interno, diversificaban su producción hasta niveles excesivos. Dentro del nuevo contexto macroeconómico orientado a la competitividad, esas empresas tienen que reconocer sus capacidades clave y desarrollar un claro perfil de especialización. Ese es el requisito para que logren aproximarse al tamaño mínimo óptimo.

Con la transición a la orientación competitiva, las empresas encaran el desafío de reorganizar en medida considerable la cadena completa de valor agregado; para eso no bastan las estrategias incrementales. Por lo tanto, esas empresas tienen por delante un proceso que los países industrializados debaten bajo la denominación de re-engineering como un medio para reestructurar a fondo estructuras empresariales rigidas; el concepto de re-engineering recurre a las experiencias de localizaciones industriales nuevas en las que es mucho más sencillo implantar nuevos principios de organización que en localizaciones viejas con encostramientos organizativos y micropolíticos.

La idea básica del re-engineering radica en cuestionar del todo el proceso de producción y los patrones organizativos, rechazando por consiguiente los cambios incrementales. El sistema-objetivo queda definido bajo el concepto de lean management: jerarquías de perfil menos vertical, menor división del trabajo, más responsabilidad para los niveles jerárquicos inferiores, enfoques de trabajo en grupo, y otros elementos más. A esto se aíaden puntos de partida como el total cost management, que consiste en computar los costos de todas las etapas de la producción y, p.ej. de todas las variantes de producto, para así identificar y eliminar factores que incrementan los costos y que antes o bien pasaban inadvertidos o se contabilizaban entre los costos indirectos. Las empresas necesitan aprender, asimismo, a no fijar los precios en función de los costos, sino a establecer primero el precio deseable y luego desarrollar sistemáticamente un producto capaz de ser fabricado bajo costos adecuados a ese precio (cost targeting). Esas medidas organizativas encierran casi siempre un alto potencial de racionalización. Especialmente en las ramas industriales sujetas a procesos discontinuos, las empresas pueden acercarse de esa manera a la competitividad; las inversiones en nuevo equipamiento industrial deben hacerse solamente una vez concluida la reorganización y en muchos casos es posible mantener baja la cuantía de las mismas. Otra es la situación en industrias de procesamiento o p.ej. en la industria textil, en la que, para mejorar la competitividad, se precisa no sólo la reorganización sin además ingentes inversiones en nuevo equipamiento.

En cualquier caso, los puntos de partida para empresas que no han sido competitivas son diferentes que en el caso de empresas que ya empezaban a serlo o para aquellas que ya han competido con éxito en el mercado mundial (Recuadro 3).

1. Márketing: Con la apertura del mercado, las empresas tienen que especializarse con mucha mayor intensidad. Para ello les es útil conocer lo más detalladamente posible a su clientela y sus necesidades. Esto vale en toda su extensión para las empresas subcontratistas que, en el caso ideal, cooperan estrechamente con su comprador desde el desarrollo de producto. Pero lo dicho se refiere también a los fabricantes de productos finales. En los países industrializados occidentales se ha impuesto en los últimos años la idea de que la incorporación de la clientela al desarrollo de producto mejora decisivamente sus posibilidades ulteriores de comercialización.

Particularmente en los países semiindustrializados del Este asiático se ha visto que empresas muy prósperas pueden efectuar una determinada secuencia de pasos para concentrarse primero en la optimización productiva, aprender luego el desarrollo de producto y solamente en una fecha relativamente tardía emprender el márketing activo:

2. Exportación: Las empresas que se han desarrollado en un mercado cerrado y emprenden luego esfuerzos exportadores rara vez tienen éxito al primer intento, porque subestiman en una primera fase

3. Configurar la transición hacia una empresa inserta en una red: En las economías orientadas hacia adentro, las relaciones estrechas tipo red entre empresas especializadas eran la excepción. Lo que predominaba era la integración vertical dentro de las empresas y relaciones distanciadas entre las mismas. Las empresas incrementaban la profundidad de fabricación porque la estructura local de suministros estaba muy poco desarrollada; las relaciones entre subcontratistas y fabricantes se basaban en la desconfianza mutua.

El objetivo de articular redes no se reduce a establecer una articulación entre empresas que han venido operando paralelamente y sin contacto mutuo. Se trata más bien de hacer frente a dos desafíos:

Los productores finales experimentan un creciente interés por reducir la profundidad de fabricación y por articular redes de subcontratistas; esa es su única alternativa, pues sólo suprimiendo la verticalidad pueden hacerse más competitivos. Apoyar a los subcontratistas no es necesariamente una actividad altruísta de su parte, sino más bien un acto manifiesto de fuerza mayor. El requisito para ello consiste en establecer relaciones contractuales de plazo más o menos largo que ofrezcan a ambas partes un mínimo de seguridad inversionista. Sobre esa base, la firma subcontratista puede emprender un proceso de aprendizaje con apoyo técnico por parte del comprador. Y la relación contractual se configura de modo que los éxitos en el aprendizaje y los incrementos de productividad del subcontratista salgan beneficiando también al comprador. Este actuaría con inteligencia proponiendo topes de costos anuales para que no resulte demasiado débil la presión que obliga al subcontratista a seguir aprendiendo.

Este modelo se refiere no sólo a las relaciones entre el fabricante del producto final y sus subcontratistas, sino a la pirámide misma de subcontratación. También los subcontratistas hacen frente al reto de reorganizar sus propias relaciones y convertirse en subcontratistas integrados en sistema (es decir, en subcontratistas de un set de productos definido. El objetivo a alcanzar es el desarrollo de pirámides de subcontratación de varios niveles, en cada uno de los cuales puedan desarrollarse lados fuertes específicos.

4 Mantenimiento de una interacción estrecha entre gobierno y grupos estratégicos: la dimensión industrial

4.1 Puesta en marcha de diálogos estratégicos

Los conceptos de organización y conducción dirigidos a la competencia entre empresas que operan en forma descentralizada mientras el Estado asume el papel de instancia reguladora y controladora, no bastan para afrontar el cambio industrial en una fase de grandes cambios en la tecnología y la economía mundial. Esto vale muy en particular en el caso de países industrialmente atrasados de economías relativamente abiertas que necesitan imponerse a inversores directos y a importadores competidores y quieren insertarse al mismo tiempo al mercado mundial, vale decir, a la carrera tecnológico- industrial de los países desarrollados. El "Estado débil" de un comienzo debe mejorar, por una parte, las condiciones de la industria privada y superar, por otra parte, los duros conflictos de distribución.

Un objetivo que se plantea en muchos casos al comienzo es el de superar el patrón organizativo tradicional que, tras una prolongada orientación hacia adentro, posee marcados rasgos rentista-corporativistas. Lo determinante es trazar una clara división institucional entre Estado, sector productivo privado y sociedad, para que así puedan ir surgiendo actores capaces de organizarse por sí mismos:

Es el Estado, al ir desprendiéndose de la urdimbre de intereses de grupos económicos particulares y, a medida que fortalece las fuerzas de mercado, puede reducir las rigideces burocráticas, la corrupción y la falta de poder de conducción. Un Estado relativamente autónomo cuya tecnocracia económica esté aislada hasta el punto de poder perseguir objetivos macroeconómicos, es capaz de impulsar a la economía y a organizaciones intermediarias hacia la reorientación. Al principio se cuenta, en el mejor de los casos, con un grupo tecnocrático pequeñ;o y consistente; en el medio plazo, sin embargo, debe establecerse una burocracia estatal eficaz y prestigiosa.

También las asociaciones empresariales y los sindicatos deben sacudirse las cadenas de su organización rentista-corporativista. Cuando se privatizan los servicios al productor y al exportador que venía ofreciendo el Estado, las empresas las exigen de sus asociaciones. Van perdiendo influencia los sindicatos que siguen aferrados a relaciones laborales corporativistas (controles estatales contra prestaciones y protección por parte de la beneficencia pública); tales sindicatos defienden sus propios regímenes ocupacionales seguros y formalizados, defendiendo también su situación de hecho en oposición a la población activa no sindicalizada y hasta ahora cada vez más marginada. No es infrecuente que el Estado imprima impulsos para que la organización corporativa de capital y trabajo, que ha venido inhibiendo el desarrollo de la productividad y quitando rentabilidad a las inversiones educacionales debido al aprovechamiento ineficaz de la fuerza de trabajo sea superada y para que se constituyan organizaciones independienes de autoapoyo.

La división institucional y una nueva regulación hacen posible la cooperación entre partners relativamente autónomos que defienden los mismos intereses por cauces bien ordenados. Si esto no se cumple en grado suficiente, fracasan los inicios de learning-by-interacting, abriendo las puertas al abuso. Sobre todo las empresas grandes intentarán aprovecharse de esos ensayos iniciales para obtener ventajas especiales. El diálogo y la articulación presuponen una independencia institucional -autonomía empresarial y sindical-, así como la movilización de las respectivas reservas propias de desarrollo por parte de los actores sociales. El Estado, en el marco de un proceso decisorio independiente, pero coordinado, no intervendrá en áreas del mercado; las asociaciones, a su vez, respetarán la autonomía relativa del Estado. Un régimen de mercado claro e inequívoco crea la confianza que hace posible el diálogo y la cooperación entre el sector privado y el público.

El empuje para desarrollar relaciones más intensas entre Estado y sector privado parte generalmente del gobierno. Este negocia con empresas locales sobre proyectos de inversión y con empresas extranjeras sobre su establecimiento en el país. Se constituyen círculos de diálogo encargados de preparar la conversión de plantas manufactureras y centros científicos de la fabricación militar. Esos círculos ayudan asismismo a mejorar las condiciones de entorno en favor de las empresas orientadas a la exportación, y a preparar las áreas de modernización de PYMEs. Si la descentralización avanza con éxito, se forman también grupos de diálogo a nivel comunal y regional, especialmente en regiones intensamente exportadoras. Las consultas entre el Estado y el sector privado girarán no pocas veces en torno a las relaciones públicas con las empresas grandes. Al efecto sirven los deliberation councils de países esteasiáticos que se han dispuesto a lo largo de líneas funcionales (p.ej. financiamiento) o por ramas (p.ej. la industria automotriz). Esos mecanismos fortalecen también la competitive discipline de la industria privada y el Estado.

El régimen de consultas entre el Estado y los demás actores principales apunta a mantener una comunicación rápida para, transmitiendo información, hacer más transparente la actuación de todos los pártners. El debate, en su fase inicial, estará muy orientado hacia la práctica, ofreciendo ventajas concretas a la industria privada (regulación, tributación, acceso a créditos, coordinación de estrategias exportadoras e inversiones). El Estado examina junto con la industria privada el desarrollo orientado a la exportación de la infraestructura física y hace que participe en la reforma y desarrollo de instituciones educacionales, de I+D y de financiamiento (compartiendo responsabilidades y gastos correspondientes). Estado, industria privada y sindicatos cooperan desarrollando un mercado laboral flexible que garantice el objetivo fijado para la exportación (calidad alta y costos bajos). Con fines de apoyo a la racionalización empresarial, se despliegan mayores esfuerzos para optimizar el trabajo y capacitar a la mano de obra.

Los actos fundamentales de la etapa inicial rumbo a la industrialización nacional consisten en establecer un consenso básico para estructurar el entorno empresarial y trazar una estrategia general, especialmente con respecto al patrón organizativo. Este salto de potencial se vuelve factible cuando se llevan a primer plano los patrones innovadores de organización de los países industrializados, especialmente con miras a la "best practice organisation of production", desplazando a segundo plano los conceptos macroeconómicos de esos países que, si bien pueden ayudar a estabilizar la economía, están ideologizadas en diversa medida. El diálogo queda orientado de esa manera hacia conceptos de organización y conducción cooperativos, flexibles, dirigidos a la innovación y a las perspectivas futuras. Ese diálogo sirve para alcanzar el consenso básico respecto al rumbo del proceso de industrialización y a las secuencias del mismo, y sirve también para concertar detalles todas las veces que sea preciso configurar los distintos elementos del sistema industrial.

4.2 Desarrollo de relaciones de cooperación entre el Estado y los grupos estratégicos

Para lograr que grupos de diálogo encargados casi siempre de tareas concretas se transformen en órganos consultores bien establecidos, hace falta contar con una eficaz agencia estatal de desarrollo (tipo MITI/Japón, Economic Planning Board/República de Corea), que elabore el concepto global de economía y política económica y prepare los distintos elementos y etapas de su implementación. Esos órganos sirven ante todo para integrar los grupos de actores públicos y privados al concepto global, concentrar los objetivos económicos de medio y largo plazo y viabilizar un patrón estratégico cada vez más diferenciado.

El diálogo se ve facilitado sin duda por la redistribución simultánea de los recursos económicos a favor de los interlocutores estratégicamente relevantes de la industria privada. En Corea del Sur, por ejemplo, el Estado asignó preferentemente los escasos recursos, sobre todo créditos bancarios, a conglomerados nacionales, promovienedo al mismo tiempo la fundación de General Trading Companies. Una vez impuesta la industrialzación dinámica, el Estado optó por frenar los procesos de concentración de empresas a través de medidas como el fomento intensivo de las PYMEs.

En el diálogo, el Estado asume el papel de impulsor, coordinador y orientador. Despeja obstáculos internos y externos que impiden al sector privado manejar las ventajas nacionales tanto competitivas como de localización. El asunto no consiste en que instancias públicas con poco conocimiento de causa elaboren planes indicativos, sino en desarrollar una política estructural activa, anticipativa y dialogal que surja de una intensa interacción entre los interlocutores para desarrollar y dar suficiente margen de acción a la ventaja competitiva nacional. La integración del sistema a nivel nacional como objetivo a largo plazo presupone importantes elementos de la formación de estructuras, que son los siguientes:

Ante la escasez de recursos y la poca capacidad disponible, el diálogo entre el Estado y la industria privada apunta a clarificar una cuestión: "¨Cuánta selectividad?", es decir, cuánta selectividad al fortalecer los actores globales y regionales, al fomentar áreas promisoras de especialización manufacturera, al impulsar regiones ya fuertemente exportadoras y al apoyar la articulación de empresas pequeñ;as que quieren aplicar por ejemplo sistemas de manufactura flexible.

La selectividad se desprende de la capacidad del Estado para evaluar la capacidad pública y privada, para orientarse en los patrones técnico-organizativos de países industrializados prósperos y en la aceptación que tiene la formación de estructuras entre los interlocutores de un diálogo institucionalizado. Este proceder exige un posicionamiento permanente en función de los requerimientos nacionales y extranjeros, así como el ejercicio de una acción común en áreas muy diversas. Un problema particular radica en que el diálogo -que en el Este asiático tuvo al comienzo por protagonistas a unos pocos "interlocutores estratégicos"- hoy día parece exigir más temprano la incorporación del nivel local, de empresas medianas y de clústers importantes.

4.3 Desarrollo de instituciones del capital y el trabajo orientadas a la competitividad

La orientación al mercado y al mercado mundial provoca cambios radicales: las asociaciones empresariales, las cámaras de industria y comercio y los sindicatos se convierten en colectividades de autoapoyo que brindan prestaciones a sus afiliados. Ese apoyo se traduce en la difusión de nuevos conceptos de producción y márketing o en la defensa de intereses sectoriales en ferias y exposiciones tanto en el país como en el exterior, todo ello en estrecha coordinación con las empresas.

La cooperación entre el Estado y las asociaciones sectoriales debería ir dirigida en lo posible a procesos de reestructuración de sectores enteros. Las asociaciones sectoriales cooperan entre sí para apoyar la competitividad de cadenas de producción orientadas al mercado mundial (p.ej. ganadería-cuero-calzado). Una elevada capacidad de organización autónoma por parte de los grupos de actores privados a nivel local, regional y nacional constituye un requisito para defender con eficacia de los respectivos intereses, así como para desarrollar el diálogo y la articulación entre los actores privados y entre éstos y el Estado.

En el marco de la modernización empresarial se va imponiendo un obrero industrial de nuevo tipo que responde a fuertes exigencias laborales a pesar de los bajos niveles salariales. Equipos estables de operarios jóvenes y eficientes con una mejor instrucción escolar participan en los nuevos conceptos de producción que resultan cada vez más significativos sobre todo en empresas manufactureras orientadas a la exportación. Sobre todo éstas acusan una demanda cada vez mayor de obreros calificados. El personal es sometido al principio a una capacitación intensiva en la empresa o en el exterior para poder aprovechar con éxito los lean manufacturing systems más recientes. En la segunda fase crece el número de empresas locales y extranjeras que van alcanzando el nivel internacional de calidad. A medio plazo, la demanda de obreros cualificados impulsa el desarrollo del entrenamiento y el perfeccionamiento técnico a nivel supraempresarial.

El Estado crea un mercado laboral que responde de modo efectivo, flexible y responsable a las cambiantes condiciones. El nuevo gobierno hace todo lo necesario para que la mano de obra alcance una gran movilidad; se crean condiciones poco restrictivas para ingresar al y salir del mercado laboral. Al mismo tiempo se mejora la protección del trabajo y se amplía el sistema de seguros contra accidentes, desempleo y enfermedad. El Estado procura asimismo mantener dentro de límites estrechos el crecimiento de la ocupación en el sector público, para que no se vuelva a producir allí una concentración ineficaz de mano de obra como ocurrió muy en especial durante la orientación unilateral hacia adentro.

En algunos países, el Estado procura que las empresas privadas inviertan en la capacitación de los trabajadores y apoya al mismo tiempo el debate sindical en torno a la optimización del trabajo como un aporte a la racionalización empresarial y la creación de empleo. Así promueve el aprovechamiento total de la ventaja comparativa determinante -la reserva de mano de obra capaz de aprender y dispuesta a rendir-, y la reorganización y reorientación de los sindicatos. El Estado, concentrando los recursos en las escuelas de enseñanza básica y en las de aprendizaje industrial, asegura además que las inversiones públicas en el sector educativo sean más rentables.

Tras la fase inicial en la que es inevitable aplicar una política consecuente de salarios bajos, cobran gran importancia los aportes del Estado para implantar políticas salariales uniformes. Al respecto resulta conveniente orientarse en los países del Este y Sudeste asiáticos; entre los elementos de tales políticas figura un salario básico, relativamente independiente de los beneficios de la empresa, y remuneraciones condicionadas a la performance que se orienten en la performancia alcanzada por la empresa pertinente; otro elemento son los salarios que se orienten con flexibilidad a los cambios en la demanda de mano de obra, permitiendo absorber más rápido los shocks macroeconómicos de origen externo.

Las tendencias, habitualmente fuertes, a tener mercados laborales demasiado segmentados pueden reducirse sólo gradualmente con miras a un precio más uniforme del trabajo. En cuanto a la tarea de reducir el desnivel salarial entre los trabajadores rurales y los obreros industriales no calificados o entre éstos y los calificados, en la mayoría de los países será posible de cumplir sólo a largo plazo y eso, si es que los diferentes grupos de actores llegan a reunir en común las condiciones requeridas para ello.

El mercado laboral puede integrarse más estrechamente una vez que el crecimiento relativamente alto de la economía ha empezado a incrementar el nivel de los salarios reales. Los aumentos salariales para mano de obra no calificada erosionan con el tiempo la competitividad internacional en industrias de fuerte insumo laboral. A medida que las empresas exportadoras se vuelven más tecnológicamente intensivas, suben las exigencias al capital humano. Si baja el ritmo del crecimiento demográfico, esa evolución se ve respaldada por un aumento más lento de la población activa.

El Estado, aunque se atenga a una política de letting markets work, tiene que afrontar otras tareas aparte de las ya senñaladas. El Estado comparte responsabilidades no sólo frente a un debate creativo sobre el diseño de las relaciones laborales, sino frente a la aceptación que merezca la nueva estrategia entre las asociaciones empresariales y laborales. Si la aceptación es buena, empiezan a desaparecer con rapidez los patrones de conducta que encarecen los costos, como son el ausentismo frecuente, la fluctuación elevada y la calidad inconstante del trabajo. Esto, a su vez, mejora la eficacia de la empresa, pues aumenta el rendimiento y disminuyen las huelgas. El Estado representa el interés común por mejorar la competitividad internacional, así como por modernizar y democratizar las relaciones laborales, garantizando un mínimo básico de prestaciones sociales al conjunto de la población. El Estado procura igualmente una integración social dinámica.

Las actividades sindicales en favor de la reorientación son muy heterogéneas. Algunas, por analogía con US-Business-Unions o con los conceptos japoneses del sindicato empresarial, se concentran en la empresa como área principal para negociar las condiciones laborales. Otras se orientan por las relaciones laborales europeas, aunque tradicionalmente no exista la autonomía de las partes contratantes ni las negociaciones colectivas de condiciones laborales entre asociaciones de empresarios y trabajadores. No es rara la coexistencia de diferentes patrones de organización sindical.

Las distorsiones de la competencia en el mercado mundial son inevitables debido a la diversidad de costos laborales y estándares sociales. Lo que no debe tolerarse a nivel internacional son las distorsiones causadas por el recorte de los derechos fundamentales (libertad de asociación y negociaciones colectivas) y la consiguiente represión de organizaciones obreras. Un manejo cooperativo de conflictos a nivel local, regional y nacional, con inclusión de los sindicatos, ayuda en todos los países a imponer el nuevo paradigma técnico-organizativo. Una racionalización exitosa basada en mejoras de costos, calidad y tiempo y capaz de movilizar abundantes reservas de competitividad, depende también del interés que demuestren los sindicatos en obtener incrementos de productividad que acarrean a su vez aumentos salariales.

5 La dimensión regional de la competitividad internacional

5.1 Ventajas de la cooperación y la integración regional

La economía mundial tiende a organizarse en un pequeñ;o número de grupos de comercio regional (UE, NAFTA, quizás la Zona del Yen). Dentro de los marcos regionales es posible mejorar sensiblemente las condiciones de oferta y de demanda para economías orientadas a la competitividad. Particularmente los países industrializados de mediana extensión de Europa Occidental se esfuerzan desde hace tiempo para establecer un gran espacio económico que permita mejorar las posibilidades de inversión, crecimiento y competitividad. En el proceso de configuración del Mercado Unico Europeo se produjo una fuerte concentración de empresas con miras a reducir las desventajas de tamaño en comparación con los consorcios de EE.UU. y Japón. El establecimiento del Espacio Económico Europeo (UE y Asociación Europea de Libre Cambio/AELC) deben ofrecer a las empresas condiciones de demanda relativamente estables para una gran parte de su producción. Un fuerte aumento del volumen de financiamiento destinado a la investigación y la tecnología de la UE debe reducir el atraso en el uso de nuevas tecnologías. El volumen destinado a promoción tecnológica en los distintos países miembros no alcanza para obtener y mantener el liderazgo en varias áreas relevantes de alta tecnología frente a las economías de EE.UU. y Japón, dueíos de recursos mucho más abundantes.

A medida que los grupos de comercio y de integración se van expandiendo hacia el Sur, mejoran las posibilidades de crecimiento económico de los países involucrados (p.ej. Espaía en la UE o México como miembro del NAFTA). Con su fuerte dinámica técnico-industrial, los "early imitators" del Este y Sudeste asiáticos se orientan en el patrón de desarrollo del Japón, con el que mantienen estrechas relaciones económicas, pero sacan provecho ante todo de la división del trabajo con EE.UU. Los vigorosos subpolos industriales situados en esos países acentúan la tendencia a formar un grupo regional con Japón. Así, el empuje inversor emprendido en estos últimos años por Corea del Sur y Taiwán en el Sudeste asiático estimula el comercio intrerregional. Los países del Sudeste asiático están estableciendo a su vez su propia zona subregional de libre comercio (ASEAN). El proceso de formación de grupos va a continuar; existen tendencias a integrar en la UE a países de Centroeuropa y de la cuenca mediterránea, como también a establecer una zona de libre comercio en todo el continente americano.

Entre los países en vías de desarrollo, la integración y el regionalismo persiguen metas similares a las del Norte, pero tropiezan con obstáculos y resistencias más considerables. Los esfuerzos que desplegaron países orientados unilateralmente hacia adentro para imponer una integración contra el mercado mundial" fueron inútiles por ser muy débil la presión integrativa que experimentó la industria privada. Para no tener que encarar aisladamente a los grupos regionales del Norte, un creciente número de países en desarrollo se está movilizando para implementar una cooperación (sub)regional entre ellos (p.ej. MERCOSUR, ASEAN). Esos países procuran mejorar conjuntamente las condiciones de oferta y de demanda para su sector productivo, sobre todo las premisas para poner en marcha una producción manufacturera en masa capaz de reducir los costos.

1) El mercado regional es con frecuencia un campo imprescindible de aprendizaje y experimentación con miras a exportar manufacturas a mercados exigentes de los países industrializados. La necesidad que tienen las empresas de los países en desarrollo de un amplio mercado como terreno de pruebas antes de penetrar en el mercado mundial con productos tecnológicamente intensivos es aún mayor que la de los ... . Así, en América Latina crece el número de empresas que pasan a ser "regional players". En el MERCOSUR está ya en sus inicios el desarrollo de redes subregionales de subcontratistas manufactureros. Además, las TCs de algunos países han empezado a exportar productos de países vecinos ("exportación indirecta"). Hay también empresas (servicios turísticos, asesoría empresarial) que desarrollan una dimensión subregional.

La demanda interna es de gran relevancia para los consorcios industriales extranjeros. Si la demanda crece en el marco subregional, las filiales llevan a cabo su modernización técnico-organizativa para luego incrementar sus exportaciones a terceros países. Son especialmente las filiales de consorcios automovilísticos los que superan cuellos de botella en la demanda interna, que se presentan hasta en países grandes como Brasil, mediante la articulación de consorcios, la especialización subregional y una inserción más profunda en la estrategia global de la empresa matriz. Cuando la demanda regional es suficiente, las filiales amplían sus ventajas locales derivadas de la articulación estableciendo por ejemplo redes con empresas subcontratistas o de mantenimiento.

2) Desarrollo de la estructura espacial industrial a nivel nacional y subcontinental: No hay dinámica industrial fuerte que no emerja de los núcleos de aglomeración industrial. La cooperación y la integración regional fortalecen los centros de aglomeración industrial de primer, segundo y tercer orden, que se articulan entre sí, irradiando hacia sus respectivas zonas adyacentes y periféricas. La especialización intrarregional fomenta la formación de estructuras espacio-económicas y determina la estructura espacial industrial. Los centros de aglomeración industrial de primer orden pasan a convertirse en núcleos tecnológicos e industriales de proyección regional y mundial. Poseen grandes ventajas de aglomeración y proximidad en las que se apoyan las industrias innovadoras. Sus empresas reúnen la mayor experiencia en cuanto a aprovechar las ventajas de escala y flexibilidad. En esos centros están los tejidos más densos de empresas productoras, subcontratistas y de mantenimiento, así como de empresas, centros de I+D e instituciones financieras, lo mismo que de productores y consumidores. Una demanda diferenciada dentro del núcleo industrial es una condición importante para la competitividad internacional.

El desarrollo de condiciones favorables de oferta para la industria arranca de los centros de aglomeración industrial de primer orden. Mucho menores son las probabilidades que tienen los centros de segundo y tercer orden de crear con sus propias fuerzas (o incluso con apoyo foráneo) condiciones suficientes para emprender un avance de base amplia por el terreno de las industrias de alta intensidad tecnológica. Esos centros son los que impulsan el proceso de especialización de sus economías nacionales y regiones, el cual recibe un empuje inicial con el incremento de la productividad en industrias que dependen en alto grado de su localización. Si se adhieren estrechamente a centros industriales cercanos de primer orden, mejoran sus posibilidades intrarregionales de especialización industrial en ramas de alto valor agregado.

La integración regional, sin embargo, no se limita a consolidar los centros de aglomeración industrial, sino que permite además integrar economías nacionales con insuficiente potencial de creacion de núcleos industriales o, en parte, incluso sin perspectivas de industrializarse por sus propias fuerzas. En el primer caso, la mejora funcional y cualitativa de los centros de aglomeración incrementa las posibilidades que tienen empresas regionales grandes y medianas de alcanzar la competitividad internacional en ramas de producción en masa. En el segundo caso aumentan las posibilidades de aprovechar la política locacional regional de empresas locales y extranjeras y los factores de complementación mutua para establecer economías regionales complementarias a medida que se acentúa la orientación hacia el mercado mundial. Hay países que, en el segundo caso, pueden convertirse en determinadas circunstancias, en "periferias desarrolladas".

5.2 Intensificación de la integración regional en el Sur

Las formas de cooperación y de integración (sub)regional que se perfilan en la actualidad son mayormente el indicio de una fase previa a la formación de grupos comerciales. En esta fase se van reduciendo sobre todo las desventajas específicas existentes en las distintas regiones. Las condiciones para la interacción regional mejoran al formarse partidos políticos, asociaciones empresariales y sindicatos dotados de una dimensión regional. Se va consolidando un enfoque político común, de modo que la democracia, por ejemplo, se convierte en un requisito para incorporarse a un proyecto de integración. Además, la amenaza de disolución del multilateralismo por un sistema de "managed trade" y de bloques regionales cerrados se elimina de manera conjunta. Los esfuerzos a nivel regional apuntan asimismo a combatir el deterioro de precios de materias primas (petróleo, café) y el proteccionismo existente en regiones industriales (banano, textiles, acero, etc.).

1. En algunas regiones de países en desarrollo, la cooperación regional ya está ayudando a mejorar notoriamente las condiciones de oferta relativas a la industria. La orientación al mercado y al mercado mundial genera una fuerte presión para reorganizar y desarrollar la infraestructura física. Esa presión incrementa los esfuerzos para expandir la insfraestructura más allá de las frontera nacionales:

Es preciso concertar a nivel (sub)regional la formación vocacional y universitaria, así como la cooperación en I+D ("integración tecnológica"), insistiendo más en carreras de relevancia económica (p.ej. ofertas de perfeccionamiento técnico y mercantil, estudios posgraduales de ciencias exactas y experimentales, así como de ingeniería). Crece con rapidez el número de proyectos dirigidos a aglutinar en centros regionales de excelencia el know-how regional concerniente a nuevas tecnologías (informática, biotecnología). También las redes regionales de educación e investigación ayudan a canalizar potenciales hacia prioridades económicas. Poco a poco se van eliminando los obstáculos que dificultan la interacción entre centros universitarios, instituciones de I+D y empresas de distintos países.

2. Las zonas de libre comercio bilaterales, subregionales y regionales, en casos excepcionales incluso internacionales, abren mercados más grandes. Con ello incrementan el interés inversor de empresas tanto locales como extranjeras. Las zonas de libre comercio facilitan los procesos de ajuste y los dificiles procesos iniciales de expansión de la exportación. Las zonas de libre comercio entre países industrializados y países en vías de desarrollo (NAFTA) incrementan las dimensiones del mercado, sobre todo del de estos últimos. El acceso seguro al mercado de los países industrializados hace que se intensifique la especialización, la que desemboca en una "industrializacion asociada" similar a la de Espaía tras su adhesión a la UE. Este concepto engloba la maquila a cargo de filiales de compañ;ías foráneas, pero también ramas como la industria automotriz extranjera que opera en México con un 1/10 de los costos laborales estadounidenses, pero con niveles comparables de productividad y calidad.

El atractivo de las zonas de libre comercio -sin contar los impulsos iniciales a la exportación- radica en la concertación de arreglos complementarios en distintas área de cooperación (non trade gains). Sirvan de ejemplo la mejora de la protección del trabajo y el medio ambiente en el país de bajos niveles salariales, la implantación de códigos de inversión y normativas relativos a la propiedad intelectual, así como acuerdos sobre políticas de competencia, subsidios y adquisiciones públicas. Las zonas de libre comercio intensifican la dinámica existente asegurando en términos institucionales los flujos de capital, bienes y servicios. Cuando se establecen entre países industrializados y países en vías de desarrollo, esas zonas facilitan el traspaso de ramas industriales relativamente intensivas en capital o mano de obra de los primeros a los segundos, pero al menos en su primera fase ayudan poco a aflojar el sistema global de ventajas comparativas escalonadas.

Las zonas de libre comercio, si dan lugar a reglas sofisticadas de origen y normativas de "contenido local", pueden generar nuevos y eficaces instrumentos de protección. También acarrean una limitación cuando se las considera como un sustituto de estrategias competitivas nacionales con una dimensión internacional. En un ambiente comercial de corte liberal no sería prudente sobrevalorar los efectos de las zonas de libre comercio. En algunos casos contribuyen a mejorar las condiciones de partida para la formación de fuertes grupos subregionales de libre comercio. Tampoco es infrecuente que esas zonas generen condiciones propicias para una subsiguiente unión aduanera.

3. Los aranceles externos comunes en uniones aduaneras hacen superfluas las reglas de origen. Si la "economía dominante" es estable y dinámica, se constituye un marco apropiado para el desarrollo industrial mancomunado. Sin embargo surgen dificultades debidas a los desequilibrios económicos y sociales entre los diferentes países miembros (y también de sus respectivas regiones):

Los países más débiles tratan de reducir las cargas que impone el ajuste mediante normativas de excepción y mecanismos compensatorios. Pero, en el caso de los países en vías desarrollo, el objetivo inicial no puede ser el de que reducir los desequilibrios interregionales, sino el de alcanzar una dinámica general de crecimiento más intensa. Un mecanismo de compensación interregional puede encargarse de aliviar en el medio y largo plazo los desequilibrios entre Estados miembros y los de sus regiones (p.ej. mediante fondos regionales).

Las zonas de aglomeración de segundo y tercer orden, sobre todo las situadas en otros países miembros de un proyecto de integración, no pueden recurrir de ningún modo a una "subespecialización", ya que ésta no mejoraría sustancialmente sus condiciones de localización y crecimiento, a causa entre otras cosas del insuficiente efecto de succión procedente del centro de primer orden. Su dinámica depende durante mucho tiempo de la intensidad de su propia especialización con miras al mercado mundial.

Los mercados (sub)regionales constituyen una base para la producción industrial a gran escala, siempre y cuando surja un potencial de demanda que posibilite minimum-efficient scales, cuya significación no disminuye a causa del lean manufacturing en la mayor parte de las ramas manufactureras. Las uniones aduaneras entre Estados pequeñ;os no generan "espacios económicos óptimos" o grupos comerciales fuertes. Casi nunca se alcanza la magnitud de un país mediano. Como no llega a formarse un espacio funcional independiente de nivel internacional, no queda otra opción que integrarse, en lo posible al mismo tiempo, a un grupo regional vecino (p.ej. MCCA y CARICOM vía zonas de libre comercio con México y, de ser factible con el NAFTA en su conjunto).

5.3 El papel del sector público y privado y de los países industrializados en proyectos de integración regional en el Sur

1) El diálogo regional entre los gobiernos adquiere una gran relevancia. Un marco político multilateral basado en mecanismos de consulta y coordinación permite ceíirse a un enfoque pragmático de concertación y cooperación regional y orientada al mercado mundial. Un núcleo institucional asume la necesaria "conducción blanda".

El objetivo a corto plazo radica en desarrollar una visión común con respecto a los principios y métodos de cooperación política y económica en la región. Es preciso además incorporar a la perspectiva general las instituciones regionales, incluida la zona subregional de libre comercio y la unión aduanera. Tres son los temas sobre los que debe girar el diálogo:

2) Al existir una orientación al mercado y al mercado mundial crece el interés de la industria por extender sus márgenes de inversión y crecimiento mediante zonas de libre comercio y, ante todo, uniones aduaneras. La desregulación y la privatización de empresas públicas impulsan un proceso de concentración en el sector productivo privado que puede fortalecer sobre todo los consorcios industriales locales. Ante la estrechez de la demanda interna son no solamente los inversionistas foráneos directos, sino también las grandes empresas nacionales las que abogan por establecer un mercado más amplio.

Los excedentes del mercado mundial obligan a presionar en esa dirección especialmente a los consorcios locales y extranjeros que operan en complejos petroquímicos, plantas siderúrgicas integradas y en la industria automotriz (p.ej. MERCOSUR). También la banca, las compañ;ías de seguros, las casas exportadoras o las consultorías exigen un tratamiento intrarregional equitativo. Las industrias innovadoras, ante todo las empresas basadas en alta tecnología, no pueden prescindir de un extenso mercado local si quieren imponerse a la competencia internacional. Para la posición en la carrera interregional de localización y crecimiento resulta importante el hecho que son a menudo las oportunidades de inversión y desarrollo que brindan las uniones aduaneras las que inducen al sector financiero a orientarse más en las necesidades del sector productivo.

3) Los países industrializados harían bien en promover, en su propio interés, la integración regional en el Sur por cuanto:

6 Competitividad sistémica: en busca de una visión, una estrategia y un proceso interactivo continuo

"Donde no hay visión, los hombres caen en la barbarie y en el caos
(Salomón, aforismos 29, 18)

"Sin fantasía, la historia es leía muerta."
(Carlos Fuentes)

1. La competitividad internacional de una economía depende del perfil general del respectivo país en términos de tecnología, organización y sociedad. En numerosos países en desarrollo, ese perfil general está fragmentado o incluso sometido a descomposición social. Esa característica inhibidora del desarrollo puede ser desmontada siempre que la sociedad, actuando en consenso, procure aglutinar fuerzas y desarrollarse de acuerdo a modelos y visiones.

El modelo de la competitividad sistémica tiene mayores probabilidades de materializarse cuando "mercado" (racionalidad intencional) y "organización" (orientación a la sociedad) se mueven en una misma dirección y están estrechamente acoplados entre sí, permitiendo movilizar potenciales sinergéticos, así como potenciales de corrección y ajuste. Al Estado le incumbe la tarea de impulsar un proceso sistemático de búsqueda y aprendizaje para, en diálogo con la industria y otros grupos de actores sociales, coordinar la relación entre orientación competitiva/fortalecimiento de la localización industrial, desarrollo social (con vista a la dimensión social y política) y sustentabilidad ecológica, creando así las condiciones para materializar un concepto de cambio económico, social y ambiental adecuadamente conducido.

2. Las posiblidades de especialización que tienen los países en desarrollo, por separado o por grupos, son imposibles de establecer mediante el análisis de la dotación existente de factores. Es cierto que en una primera fase de desarrollo es preciso agotar en primer término la dotación de factores disponible. Pero, para identificar las áreas industriales y tecnológicas que deben ser desarrolladas en forma preferencial es indispensable efectuar un análisis más exhaustivo en medio del cambio organizativo radical que se está operando. En ese análisis hay que incluir el potencial industrial y tecnológico disponible, las tendencias corrientes del mercado y las estrategias de países competidores. Sobre esa base es factible definir las prioridades de la industrialización, es decir, los núcleos industriales en los que se ha de alcanzar la competitividad en el mercado mundial. Al efecto es fundamental promover la formación de redes de producción y innovación concentradas a nivel regional y articuladas según criterios operacionales, al tiempo que se impide el surgimiento de enclaves industriales y tecnológicos. Dicho en otros términos: en vez de perseguir una estrategia de marching through the sectors como ocurre al aplicar estrictamente el principio de las ventajas comparativas de costos, la estrategia industrializadora debería apuntar a un marching within the sectors, esto es, a desarrollar núcleos industriales especializados para operar en el mercado mundial, aumentando sucesivamente el número de los mismos.

3. La tarea de fortalecer la competitividad de la economía impone en particular un aprendizaje constante y sistemático por parte del Estado, las empresas y las entidades intermediarias. El objetivo reside en crear un sistema competitivo colaborativo, es decir, una economía de mercado corregida y potenciada por el diálogo y la articulación, así como por el desarrollo continuo de las dimensiones sociales y ecológicas en el sector productivo y social.

Para alcanzar esa meta es indispensable mejorar la gestión política y económica mediante un proceso interactivo. El mercado opera como un motor de la racionalización y el desarrollo, mientras que el Estado es el motor integrador de la economía y de la sociedad en su conjunto. El Estado reúne a los grupos de actores y entrega un aporte clave a la formación de un patrón organizativo para toda la sociedad y al desarrollo de un modelo pragmático, pero de orientación estratégica. Los procesos sociales de aprendizaje se ven facilitados por una política orientada al diálogo y la articulación.

4. El Estado tiene que ser relativamente autónomo, fuerte y eficaz si quiere generar impulsos efectivos para imponer el concepto, nuevas normas generales para la economía y la sociedad, así como nuevas pautas para la acción que apunten al consenso y la cooperación. Las organizaciones intermediarias, a través de la cooperación o de actividades correctivas del rumbo de desarrollo emprendido, ayudan a consolidar un patrón viable de organización social.

El desafío que afrontan al comienzo muchos países consiste en reunir elementos organizativos estructurales o islas de eficiencia económica ya existentes, pero diseminados y orientados a intereses particulares, para ordenarlos en un contexto macro tanto económico como social:

Es finalmente sobre esa base que deben perfeccionarse las estructuras socioeconómicas hasta arribar a la sociedad civil con su complejo régimen legal.

5. La estrategia global y su implementación no relega a segundo plano el objetivo de establecer la equidad social y mejorar las oportunidades existenciales del ser humano sino que permite formular pasos concretos que conduzcan a un sistema orientado al bienestar común. La articulación económica se lleva a cabo de la mano de la articulación social. Los países en desarrollo con estructuras fragmentadas deben procurar que los diversos grupos de actores, cada cual en su área específica, desarrollen pautas de conducta y patrones organizativos que propicien una aprendizaje rápido que facilite la respuesta a problemas complejos. Sólo a partir de allí, el Estado, el sector productivo, y las organizaciones intermediarias podrán crear juntos las condiciones necesarias para procesos de aprendizaje acumulativo y para un aprendizaje interactivo continuo.

6. En resumen: La competitividad sistémica exige de una sociedad un elevado nivel de organicidad y, por ende, pasos rápidos hacia una sociedad civil creativo y orientada en muchos aspectos hacia el bienestar común. La formación de estructuras en la sociedad y en la economía apunta al desarrollo de grupos de actores fuertes:

Sin embargo, en las primeras fases de desarrollo industrial y social, los grupos políticos y económicos no son actores capaces de crear un sistema:

Dentro de ese proceso de formación social de estructuras, lo que importa no es, de modo alguno, una cohesión autoritaria de fuerzas por obra de un Estado excesivamente intervencionista que apuesta por articulaciones corporativas. Lo que más bien hace falta es un grupo político dirigente decidido, una Constitución moderna, una burocracia competente y una visión estratégica dirigida a ensamblar y potenciar fuerzas económicas, sociales y políticas diseminadas.

Es solamente la orientación estratégica de los actores claves en patrones articulados en redes de colaboración la que permite ir sustituyendo patrones jerárquicos tradicionales por formas de cooperación horizontal. Dentro de una interacción democrática, las organizaciones intermediarias fuertes, puesto que siguen el mismo rumbo general, pueden convertirse en colaboradores del Estado y el sector privado, asumiendo al mismo tiempo funciones correctivas y constituyendo por tanto un poder constrapuesto constructivo. La interacción democrática, el balance entre "competencia, contrapoder y cooperación" incrementa los efectos sinergéticos. Crea oportunidades para un catch-up técnico-industrial, o incluso quizá para sacar delanteras tecnológicas, como también para un crecimiento económico compatible con los requerimientos sociales y ecológicos.

Al reestructurar y perfeccionar un sistema socioeconómico con miras a "la competitividad sistémica, la equidad social y la sustentabilidad del desarrollo (v. también capítulo IV), son de esperar trabas y resistencias. No son de descartar recaídas en patrones autoritarios. Como los requerimientos económicos son grandes, es grande también el peligro de caer en el economicismo, tanto más cuando la orientación hacia el bienestar común es tradicionalmente débil y los procesos democráticos de concertación están apenas consolidados. También se producen decisiones erróneas en la interacción de los grupos de actores. Las opciones estratégicas y los planteamientos claves van cambiando con rapidez en el proceso de desarrollo industrial y social. Solamente si se les somete a una revisión y adaptación permanentes, es posible evitar desarrollos anómalos y facilitar procesos de ajuste en los niveles relevantes del sistema. Dado que los factores endógenos son determinantes, una fuerte dinámica bajo esas condiciones es posible pese a la existencia de considerables potenciales de perturbación.

IV Orientación competitiva, equidad y sustentabilidad del desarrollo

1 Responsabilidad nacional ecológica: la dimensión nacional y global

1. Ante los requerimientos que plantea el uso de nuevas tecnologías y con la implantación mundial del sistema económico de los países más fuertes en términos de innovación y competitividad, los problemas sociales se agudizan, muy particularmente en la fase de transición. La "cuestión social" surgió en los países ahora industrializados como consecuencia del primer empuje de innovación e industrialización, pero se vio amortiguada gracias a la presión organizada de las partes afectadas, a las respuestas consiguientes del Estado y al continuo desarrollo industrial; la dimensión social de la economía de mercado se fue ensanchando para impedir o reducir desequilibrios sociales. Esos desequilibrios pueden recrudecer nuevamente incluso en los países industrializados debido a la reacción que provocan los requerimientos de nuevas ofensivas de innovación.

La "cuestión social", no obstante, se plantea hoy día muy especialmente en los países en desarrollo, que concentran en sí la parte más grande del crecimiento demográfico. También en esos países, los niveles de expectativa y exigencia -que distan mucho de disminuir- ejercen una creciente presión sobre los grupos de actores políticos y económicos para incrementar la capacidad nacional de transformación. Habiendo capacidad organizativa por parte del Estado y las empresas, los niveles relativamente bajos de salarios y prestaciones sociales públicas suponen al mismo tiempo una ventaja en la competencia internacional.

2. El aprovechamiento industrial del penúltimo empuje de invención y innovación agravó el impacto ambiental hasta tal punto que hubo necesidad de plantearse la cuestión de la "responsabilidad por la subsistencia del conjunto". Los procesos de producción y los productos eran intensivos en energía y materia prima; el desarrollo industrial condujo a una expansión aparentemente ilimitada del consumo individual (p.ej. a una individualización de la vivienda, del transporte y del tiempo libre), restringido solamente por el capital y los ingresos disponibles de cada persona física. El incipiente empuje innovador sumado a políticas ecológicas nacionales o en algunos casos globales, así como el colapso de los patrones organizativos de orientación unilateral que, por no explotar los potenciales de racionalización, deterioraban mucho el medio ambiente, permiten reducir el consumo de recursos naturales. Eso no obstante, el problema ambiental continúa agudizándose porque en los países industrializados persiste la expansión del consumo individual y porque la industrialización dinámica que se ha puesto en marcha en el Este y Sudeste asiáticos -China incluida- acusa niveles inferiores a los de países industrializados en cuanto a la protección de recursos naturales y medio ambiente.

No parece haber otra alternativa que aprovechar las nuevas oportunidades que brinda la racionalización industrial para efectivizar la explotación de recursos y, a través de la concientización ("nueva ética del consumo") y la regulación, reducir la dinámica de expansión del consumo individual, condicionándola a la calidad del aporte que ofrezca cada cual para solucionar problemas económicos y sociales con miras a un desarrollo sustentable. No será posible frenar del todo la dinámica ya globalizada que protagoniza la ciencia, el cambio técnico y la industria; tanto más importante resulta por tanto la revisión del "proyecto Bacon" con vistas a posibilitar una nueva síntesis entre economía y ecología. El punto central de esa revisión consiste en replantearse la cuestión de las características de la producción y el consumo y, en consecuencia, de la relación que existe entre el Estado, los productores, los consumidores y las organizaciones intermediarias.

El patrón organizativo que hace factible la competitividad sistémica no apunta a solucionar prioritariamente problemas sociales y ecológicos. Pero, sin contar con ese patrón, la lucha contra la pobreza y la contaminación ambiental darían resultados bien modestos. El patrón que ya se perfila parece ofrecer un marco apropiado para diseñar la relación entre capital y trabajo, crecimiento y distribución, economía y ecología en función de los cambiantes requerimientos tocantes a la economía y a la sociedad en su conjunto.

2 Orientación a la competitividad y equidad social

Dentro de una estrategia concebida a largo plazo, una economía orientada a la competitividad y un Estado eficiente permiten implementar un juego complejo de políticas engranadas entre sí, dirigido a aliviar la pobreza absoluta, así como a elevar los niveles de ocupación y de la demanda interna. Cuando el desarrollo industrial es dinámico y la productividad aumenta a ritmo acelerado, ese juego de políticas permite asegurar una base social e incrementar sensiblemente la ocupación, como se advierte en los países del Este y Sudeste asiáticos. En países pequeñ;os y medianos como Chile, un crecimiento económico mantenido a niveles elevados durante un plazo más bien largo alivia la pobreza absoluta y el desempleo aunque sea débil la dinámica industrial. Pero en estos casos, los efectos multiplicadores que parten del sector económico dinámico son ciertamente menores que en el Este y Sudeste Asiático. Habiendo voluntad política, muchos otros países en desarrollo pueden garantizar por lo menos la seguridad social básica y el alivio consiguiente de la pobreza absoluta.

1. Política demográfica: Un crecimiento demográfico anual igual o superior al 2,7 % y del 3 o 4 % en la población activa, como el que se espera, por ejemplo, en Honduras y Nicaragua en el período 1991-2000, es un síntoma de que el Estado no está en condiciones de implementar el juego indispensable de políticas, no pudiendo por lo tanto aportar lo suficiente al desarrollo de una economía orientada a la competitividad y de un sector servicios eficaz. En países como los nombrados seguirá en aumento la proporción de pobreza absoluta y de ocupación informal. Sin embargo, la tasa de crecimiento demográfico se puede reducir a mediano plazo hasta un 1,5 - 1 % anual explotando los potenciales ociosos de planificación familiar autodeterminada. Como en este caso sería factible alcanzar una tasa de crecimiento económico netamente superior a la de crecimiento demográfico, aparejada a grandes progresos en el desarrollo, resulta prioritario efectuar cuantiosas inversiones privadas y públicas para disminuir el aumento de población. Se ve a las claras que la política demográfica constituye un problema nacional de primer orden.

2. Política ocupacional: Para reducir el desempleo y hacer frente a los problemas que guardan relación directa o indirecta con ese fenómeno (fuerte migración interna, urbanizacion excesiva) es preciso alcanzar un crecimiento mínimo anual a largo plazo de 5 o 6 % y más. Eso es capaz de neutralizar un crecimiento demográfico aproximado del 2 % y permite acoplarse a los avances de productividad condicionados por la economía mundial. Solamente a partir de tasas superiores empiezan a aparecer oportunidades complementarias de ocupación. Cabe senñalar que los avances de productividad pueden resultar muy superiores si la industrialización se orienta a la competitividad.

3. Política social:

La participación del sector privado alivia los servicios sociales públicos y promueve la competencia en salud, educación y seguridad social. En cuanto a la previsión para la vejez organizada sobre bases privadas, el pago corriente de pensiones se financia con los réditos de un capital depositado al que fluyen las cotizaciones de los afiliados. Los fondos de previsión han revelado ser un instrumento significativo para animar el mercado de capitales y tiende asimismo a incrementar la cuota de ahorro y los créditos de largo plazo. Su operatividad depende de una instancia de control público cuya misión es, por un lado, vigilar que los recursos financieros sean invertidos de conformidad con normativas legales capaces de reducir los riesgos y, por otro lado, impedir malos manejos debidos a la corrupción.

La política social pública se concentra en aspectos prioritarios de la lucha contra la pobreza (al principio vía fondos de emergencia como el Fondo de Compensación y Desarrollo/FONCODES, en el Perú). Si la regulación estatal alcanza niveles suficientes, se emprende la formación de estructuras sociopolíticas en regiones y entes locales, con el apoyo del Estado a la iniciativa propia de corporaciones territoriales de bajos ingresos.

Por regla general existe un considerable margen de acción para mejorar la eficiencia y calidad de los servicios sociales, p.ej. para reducir los costos introduciendo el principio competitivo en el sector de compras públicas.

Hace falta acentuar la orientación de la política social hacia las necesidades del sector productivo. Esto implica en particular una formación vocacional selectiva y dirigida a los clústers industriales, y la necesidad de evitar que el sector productivo se vea sobrecargado por la política social.

4. Política presupuestaria: Redistribuyendo el 1 o 1,5 % anual del PIB, una política social pública dirigida a aliviar la pobreza es capaz de organizar a medio plazo un abastecimiento básico eficaz. Al mismo tiempo, la política presupuestaria debería posibilitar considerables esfuerzos en el campo de la inversión destinada al sector productivo (orientación al futuro, contrariamente al consumo, que es orientación al presente). Por lo tanto habría que incrementar en proporciones muy considerables las asignaciones para salud, educación y I+D. Se puede perseguir también objetivos sociales reestructurando diferentes áreas de la política, a favor, por ejemplo, de la educación básica y vocacional, a costa de las asignaciones para la educación universitaria.

5. Política de mercado laboral: Mercados laborales flexibles, pero cada vez más integrados facilitan la tarea de reestructurar sectores de bajos salarios hasta convertirlos en ramas industriales dinámicas.

6. Política hacia las PYMEs: Incentivos fiscales junto con créditos de medio a largo plazo sirven para modernizar clústers de PYMEs, que son relativamente trabajo-intensivos (p.ej. la industria del calzado), así como ramas enteras y también cadenas de producción; al mismo tiempo debería mejorarse la organización para la exportación. Conviene verificar hasta qué punto es factible combinar procesos relativamente intensivos en mano de obra y capital.

7. Política frente al sector informal: Las microempresas cobran gran importancia durante las crisis de transición, ya que generan puestos laborales cuando los niveles de seguridad social son bajos, mientras el sector público y el empresariado formal despiden personal. Al intensificarse el crecimiento económico, el sector informal muchas veces se vuelve a contraer. El fomento a microempresas mejora sus posibilidades de retornar al sector formal e incluso participar en la exportación a países limítrofes, como lo atestiguan bastantes ejemplos. La dinámica del sector informal está determinada en gran medida por la dinámica del sector productivo orientado a la competitividad. El nivel de organización de la población pobre, así como la presión social y política por parte las organizaciones intermediarias influenciadas por ésta es importante para aliviar la pobreza extrema y para obtener aumentos salariales, pero no lo es para desarrollar la ocupación en el sector industrial orientado a la productividad.

8. Políticas sectoriales: Reformas estructurales en el sector agrario y cuantiosas inversiones para formar capital humano contribuyen a aliviar la pobreza extrema y a afrontar el problema ocupacional, como se ha visto en el Este asiático. Cuando la organización para la exportación es eficiente (debido p.ej. a las TCs) el sector agrario logra conservar muchos puestos de trabajo (Chile). Cuando el sector productivo de un país se orienta al mercado mundial tras un largo período de orientación unilateral hacia adentro, los niveles de ocupación sufren considerables caídas temporales (ocupados en el sector industrial de América Latina: 11 millones en 1980, 10 millones en 1990) que hacen preciso asignar fondos sociales de apoyo.

9. Política hacia la investigación científica: En países tanto industrializados como en desarrollo, el problema ocupacional, que será siendo grande en un futuro previsible y tenderá a crecer con el uso de nuevas tecnologías, exige reflexiones de mayor alcance acerca de la relación entre capital y trabajo.

3 Orientación a la competitividad y sustentabilidad del desarrollo

Un siglo y medio de industrialización ha provocado un enorme deterioro del medio ambiente. Polución del aire, destrucción de la capa de ozono, calentamiento de la atmósfera, degradación y contaminación de los suelos, contaminación del agua, explotación abusiva de materias primas no regenerables y regenerables, crecientes montones de residuos, todo ello es el producto de un patrón de industrialización y consumo que hasta ahora se ha orientado principalmente en cálculos de ganancias y beneficios, tomando apenas en consideración los costos macroeconómicos y globales.

Las principales causantes del deterioro ambiental atribuible al sector manufacturero son las industrias de los países industrializados. La sobrecarga global sigue en aumento; a sus causas se suma ahora el creciente deterioro ambiental como consecuencia de los procesos de industrialización que se operan en el Sur. Si el patrón de industrialización se mantiene como hasta ahora y si el patrón de consumo del Norte continúa siendo la pauta de orientación, el colapso de los ecosistemas del Norte, del Sur y del planeta en su conjunto será un hecho consumado en un futuro no muy lejano.

Para impedir que ello ocurra será indispensable adoptar rápidamente un concepto de desarrollo sustentable, sobre todo en el sector manufacturero, es decir, un patrón de industrialización que asegure que la industria contribuya a mejorar las condiciones de vida tanto económicas como sociales de la generación actual y de las venideras, pero sin perjudicar el ecosistema. Semejante patrón de industrialización deberá contemplar las normas formuladas en una conferencia de la ONUDI celebrada en los años noventa y que se indican a continuación:

Limitación del impacto ambiental: es decir, evitar daños irreversibles al ecosistema explotando con cautela los recursos naturales disponibles. El objetivo debe consistir en aprovechar los recursos no renovables en función de los sucedáneos renovables disponibles, o los recursos renovables de acuerdo al volumen de la regeneración efectiva; y debe consistir también en limitar el volumen de residuos industriales hasta un nivel que no desborde la capacidad de asimilación del ecosistema;

Prevención: el desarrollo de un enfoque dirigido desde un comienzo a impedir que surgan contaminaciones ambientales;

Anticipación: Desarrollo de procedimientos para evitar accidentes que acarreen fuertes impactos ambientales;

Evitación: Combatir los impactos ambientales de origen industrial en la propia fuente, es decir, durante el desarrollo del producto y en el proceso de producción;

Eficiencia: Minimizar el empleo de recursos (materias primas, capital, trabajo, energía) así como los desechos industriales por unidad de output;

Suficiencia: Desarrollar un estilo de consumo y producción que supere la ideología del despilfarro que caracterizó la fase más alta del fordismo con sus conceptos puramente cuantitativos de calidad de vida y con patrones de producción ecológicamente inadmisibles, de tipo exclusivamente extensivo (p.ej. un uso exagerado de la química en la agricultura).

Equidad: Crear oportunidades para que todos los países puedan industrializarse y participar de los ingresos derivados de actividades industriales, y trasladar esos principios a la equidad entre sexos y generaciones.

La transición del concepto de industrialización del Norte -hegemónico, pero imposible de sostener a largo plazo- hacia un concepto de desarrollo industrial sustentable, implica cuestionar el estilo económico aceptado hasta ahora. Será preciso modificar con actitud consciente y selectiva los objetivos empresariales, los patrones de conducta a nivel de empresas, los estilos de vida, los patrones de consumo y los conceptos de regulación.

La transición a un concepto de desarrollo industrial sustentable no puede ser un proceso regulado exclusivamente por el mercado, pues los precios de mercado no pueden tomar adecuadamente en cuenta los costos macroeconómicos y ecológicos. Pero tampoco puede ser planificado o asegurado exclusivamente por el Estado. Son más bien el Estado y los grupos involucrados de la sociedad los que deben asumir juntos una responsabilidad más grande frente al medio ambiente y definir juntos el marco dentro del cual deben actuar los mecanismos de mercado para alcanzar los objetivos de política ecológica. Como lo evidencian los desarrollos más recientes, existen hoy y nivel tanto empresarial como estatal márgenes de acción que se aproximan al concepto de desarrollo industrial sustentable:

1. Aprovechamiento de márgenes tecnológicos de acción: Los márgenes objetivos de acción para reducir sustancialmente los impactos ambientales mediante procesos de producción y productos perfeccionados resultan considerables si se emplean las best practice technologies disponibles ya en la actualidad. Un ejemplo interesante es la evolución del consumo energético específico del sector manufacturero. En Alemania, el valor agregado generado en ese sector aumentó más de un 80 % entre 1970 y 1990. En el mismo período, la demanda energética del sector productivo descendió un 20 %, pese a que los precios deflactados de la energía son hoy inferiores a los de principios de los años setenta. Eso no obstante, los progresos logrados resultan aún totalmente insuficientes. Lo decisivo es reducir no sólo el consumo energético específico en la producción, sino además el consumo de energía determinado por el uso de bienes de consumo. En este último aspecto existen considerables márgenes tecnológicos de acción (p.ej. autos con índices de consumo y emisión netamente reducidos). Pero lo cierto es que un alivio sustancial del medio ambiente sólo será factible cuando se imponga la idea del reciclado en la producción industrial y cuando las empresas y los consumidores, al usar productos manufacturados, tomen en cuenta la dimensión ecológica.

2. Transición a la clean production: El recurso básico para suavizar el impacto ambiental de los procesos de producción manufacturera han sido hasta ahora los llamados end-of-pipe remedies. Entretanto se va perfilando una nueva tendencia a desplazar el foco de atención de los end-of-pipe remedies a un concepto de clean production,

"i.e. a concept that addresses all phases of the production process or product life cycles with the objective of prevention and minimization of short-term and long-term enviromental risks".

Sirvan de ejemplos las neveras que no necesitan clorofluorocarbonos o la creciente atención que se dedica a la idea del reciclado como criterio para el diseño de manufacturas.

El hecho de que el número de empresas que están a punto de redefinir sus estrategias empresariales y tecnológicas a la luz de los requerimientos de la política ecológica crece con rapidez está comprobado a través de muchas encuestas efectuadas recientemente en países industrializados de Occidente. Compañ;ías como Du Pont, una de los pioneras en materia de gestión ambiental integrada, creen incluso

"that an environmental management paradigm shift is under way, so that, rather than regarding environmental quality as an added burden for business, it is now considered a vital part of a company's competitive advantage".

3. Nuevos conceptos de regulación: El cambio de patrones de conducta por parte de las empresas de países industrializados es en su esencia una reacción a las normativas ambientales ahora más rigurosas vigentes en la OCDE. Es de prever que en el futuro continúe acentuándose la tendencia a elevar los estándares de protección ambiental.

Países como Japón (New Earth 21 Action Plan), Canadá (Green Plan) y Países Bajos (National Environmental Policy Plan) ya tienen formulados planes de acción de largo plazo dirigidos a implantar modos de producción compatibles con el medio ambiente. La UE aprobó a principios de 1993 un programa comunitario para el medio ambiente, así como medidas promotoras de un desarrollo sustentable y adecuado al medio ambiente. La UE diseñará asimismo un plan europeo de medio plazo para llevar adelante un modelo de desarrollo que se oriente a los lineamientos estipulados en la Agenda 21. La OCDE ha empezado a elaborar amplios informes ambientales para distintos países miembros.

También en los países en vías de desarrollo se viene perfilando últimamente un notorio cambio de actitud hacia la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Es cierto que esos países siguen insistiendo en que la protección ambiental y de recursos naturales no debe perjudicar los márgenes de acción para los procesos de crecimiento económico. Pero en la Conferencia de la UNCED celebrada en Río han reconocido su deber de conceder en el futuro una mayor prioridad a la protección del medio ambiente y de recursos en el marco de sus estrategias de desarrollo nacional. Asistidos por el Banco Mundial, 16 países africanos ya se han puesto a formular planes nacionales de protección ambiental. Algunos países industrializados del Este y Sudeste asiáticos que también se aprestan a revisar sus estrategias de desarrollo y sus políticas económicas a la luz de los requerimientos de un desarrollo sustentable.

4. Capacidad ecológica y competitiva de países industrializados: La creciente aceptación de la idea de la protección ambiental en el sector manufacturero de los países industrializados occidentales puede deberse también al hecho de que la protección del medio ambiente no tiene ninguna razón para ser costosa, incluso cuando sólo se aprovechan los márgenes de acción tecnológica ahora disponibles. Así, un estudio de la OCDE recientemente publicado arriba a la siguiente conclusión:

"Environmental compliance costs are not a large share of overall costs to industry: in most sectors, they constitute approximately 1 - 2 % of total costs or turnover... This picture is not expected to change much even if environmental standards are tightened further in the pursuit of sustainable development... ".

Pero, las medidas dirigidas a la protección ambiental serán neutrales en alto grado con respecto a la competencia solamente cuando todos los países involucrados en el comercio internacional se orienten en estándares ecológicos similares. Por eso, las largas y difíciles gestiones ya en marcha para establecer normas ambientales internacionales de observancia obligatoria tendrán una importancia fundamental para acelerar los avances hacia un desarrollo industrial sustentable.

Sin embargo, las estrategias empresariales orientadas en estándares ambientales nacionales, regionales o internacionales que reflejan en general sólo el consenso mínimo social o internacional, serán en los próximos años apenas suficientes para afrontar con éxito la competencia nacional e internacional. La razón estriba en el hecho de que en todos los sectores industriales hay ahora empresas poderosas que han principiado a explotar la compatibilidad ambiental de sus productos y procesos de producción como un importante factor competitivo. Este nuevo factor competitivo, según apreciaciones formuladas en el estudio de la OCDE, irá cobrando importancia en el futuro, ya que

"firms and sectors which invest early in environmental technologies can realize advantages in efficiency and productivity and put themselves in a position of a comparative advantage in meeting future regulations. Many enterprises in the OECD countries are starting to profit from the technical and marketing advantages of earlier investments in 'going green'".

Visto así, los futuros vencedores de la competencia nacional e internacional serán más bien las empresas y países que adopten una actitud emprendedora hacia la protección ambiental, no las empresas que permanezcan a la defensiva.

5. Medio ambiente y competitividad en países en desarrollo: Los países en vías de desarrollo se han beneficiado hasta ahora de dos maneras diferentes con el cambio de patrón de industrialización que se ha puesto en marcha en el seno de la OCDE:

Sin embargo, la fase en la que era posible obtener ventajas competitivas renunciando a evitar o a internalizar costos externos, llegará rápidamente a su fin. Sólo aquellos productos que respondan a los estándares ambientales de los países de la OCDE tendrán posibilidades de venta en los mercados de los países miembros de esa organización.

De ahí la necesidad de que los países en desarrollo también se orienten en el futuro en el concepto de la clean production; los países de la OCDE no tolerarán un dumping ecológico y los consumidores aceptarán cada vez menos productos contaminantes o resultantes de procesos de producción que degradan el medio ambiente.

El concepto de desarrollo industrial sustentable constituye por lo tanto un inmenso desafío para países en vías de desarrollo. Estos no sólo tienen que adaptarse al radical progreso tecnológico desatado por las nuevas tecnologías claves, sino también a los desafíos relativamente nuevos relacionados con el concepto de clean production. Es de suponer que, aparte de los países en vías de industrialización del Este y Sudeste Asiático, serán pocos los países en desarrollo con capacidad para enfrentarse a los nuevos retos sin ayuda ajena. Tanto más grandes serán los requerimientos dirigidos a los países industrializados para que apoyen a los países en desarrollo durante su transición a la clean production.