Systemische Wettbewerbsfähigkeit

Internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und Anforderungen an die Politik

Klaus Eßer

Wolfgang Hillebrand

Dirk Messner

Jörg Meyer-Stamer

Berichte und Gutachten 11/1994

DEUTSCHES INSTITUT FÜR ENTWICKLUNGSPOLITIK

Berlin 1994


I Internationale Wettbewerbsfähigkeit - neue Anforderungen

1 Ausgangspunkte für Überlegungen zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit

1.1 Dynamik des technologischen Wandels, der industriellen Entwicklung und der Weltwirtschaft

1. Wissenschaft, technologischer Wandel und Industrie weisen eine hohe Dynamik auf. Der technologische Wandel strahlt weltweit aus und verlangt überall Anpassungsprozesse. Mit einem jeden Schub von Basiserfindungen und Basisentdeckungen ist die Industrialisierung räumlich expandiert; sie ist heute ein weltweites Phänomen. Die wissenschaftlich-technologische Dynamik und das durch diese jeweils geformte technologischindustrielle Regime sind durch einzelne Nationalstaaten allenfalls in bestimmten Bereichen, durch industriell rückständige Länder gar nicht beeinflußbar.

Im Verlauf der industriellen Entwicklung der heutigen Industrieländer hat sich das Organisationsmuster der Industrie und der Gesellschaft insgesamt mehrfach verändert: Basiserfindungen und Basisentdeckungen lösen Innovationsschübe aus, die zu einer Überprüfung wichtiger Elemente des jeweiligen Musters führen. In einer Übergangsphase setzt sich ein neues Organisationsmuster in immer mehr Bereichen der Wirtschaft und Gesellschaft durch. Da dieses je nach nationalen Bedingungen variiert wird, kann zwischen spezifischen nationalen Entwicklungsprofilen, etwa Japans oder Dänemarks, unterschieden werden. Im Verlauf ihrer industriellen Entwicklung bilden auch Entwicklungsländer ein spezifisches Profil aus. Dies gilt für das nationale Muster der Marktwirtschaft und den nationalen Wettbewerbsvorteil. Kein spezifisches Profil ist kopierbar; ein jedes aber kann eigenständige Lernprozesse in anderen Ländern befruchten.

Auch nach einer Übergangsphase, d.h. in Phasen relativer Stabilität des Organisationsmusters, finden technologische und organisatorische Veränderungen statt, etwa inkrementelle Produkt- und Prozeßinnovationen, die Verfeinerung von Markterschließungskonzepten, die Verbesserung von Managementtechniken sowie die Weiterentwicklung der Organisation der Arbeitsbeziehungen. Ursachen dafür, daß auf Unternehmens- und Staatsebene Elemente des bestehenden Organisationsmusters ständig modifiziert oder auch abgelöst werden, sind ein scharfer Kostenwettbewerb, eine Krise des Sozialstaats oder wachsende Umweltprobleme. Auch ein langsamer Wandel des Organisationsmusters führt jeweils zu einer spezifischen Ausprägung der Marktwirtschaft und des weltwirtschaftsbezogenen Spezialisierungsmusters eines Landes.

2. Ein jeder dynamische Industrialisierungsprozeß besitzt eine globale Dimension, da er die Position aller welthandelsintegrierten Länder tangiert und selbst durch die Expansionskraft der Industrien konkurrierender Länder beeinflußt wird. Die Tendenzen zur Globalisierung, die in Wissenschaft, technischem Wandel, Industrialisierungsprozessen und Großunternehmen seit langem deutlich sind, haben sich in den letzten Jahren wesentlich verstärkt.

Außerhalb des jeweiligen Grobmusters weltmarktorientierter industrieller Entwicklung, das in den innovations- und wettbewerbsstärksten Industrieländern entsteht und dort am deutlichsten ausgeprägt ist, und jenseits des Referenzrahmens "Weltmarkt" erwies sich eine dauerhaft dynamische, gar aufholende Industrialisierung als unmöglich. In den einseitig binnenorientierten sozialistischen und staatskapitalistischen Ländern fiel der technisch-organisatorisch-soziale Lernprozeß der Unternehmen, des Staates und der intermediären Organisationen langsam aus. Die Entwicklung wettbewerbsorientierter Strukturen wurde vernachlässigt. Angesichts der gegen Landwirtschaft und Export gerichteten Anreizstrukturen entstand ein isolierter Industriesektor; seine Entwicklung wurde in hohem Maße durch Staatsziele, Staatsinterventionismus und die Binnennachfrage bestimmt. Die Produktivitätsfortschritte waren im Vergleich zu denen in markt- und weltmarktorientierten Volkswirtschaften gering. Die Industrialisierungsansätze dieses Typs kollabierten gegen Ende der 80er Jahre.

3. In dem Maße, wie die weltweite Macht- und Ideologiekonfrontation zwischen den östlichen und westlichen Industrieländern an Bedeutung verlor, ging auch die politisch-militärische Bipolarität der Nachkriegszeit zu Ende. Sie wird durch eine neue, auf absehbare Zeit tripolare Konstellation der wirtschaftlich stärksten Ländergruppen in Nordamerika, Westeuropa und Ostasien abgelöst. Zwischen diesen drei Gruppen verschärft sich der technologisch-industrielle Wettlauf. Über sie setzt sich das "Primat der Ökonomie" (auch der Marktwirtschaft, Wissenschaft und Technologie) weltweit durch. An die Stelle des bisherigen, vor allem politisch-militärisch-ideologischen Zuordnungsdrucks treten neue wirtschaftliche und wirtschaftspolitische Mechanismen (z.B. das Konzept der Strukturanpassung), die weltweit auf die Stärkung der Marktkräfte, die Weltmarktspezialisierung und eine intensivere Einbeziehung in das internationale Finanzsystem gerichtet sind.

4. Obwohl fast alle Länder sich heute am Konzept der Marktwirtschaft orientieren und eine Integration in die Weltwirtschaft anstreben, fallen die Muster marktwirtschaftlicher Organisation und Steuerung sehr verschieden aus, wie Analysen der unterschiedlichen Erfahrungen von OECD-Ländern sowie in der Gruppe besonders wettbewerbsstarker ost- und südostasiatischer Länder zeigen.

Die Anforderungen, die der technische Wandel und der weltmarktorientierte Wettbewerb stellen, sind für die bislang binnenorientierten Länder besonders hoch. In der Übergangsphase geht es vor allem darum, eine kritische Masse marktorientierter Reformen durchzusetzen, welche die Neuorientierung irreversibel machen. In dieser Phase treten jedoch schwierige Probleme auf: Die Markttheorie wird häufig verkürzt verstanden und umgesetzt, was dazu führt, daß sich die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Ungleichgewichte verschärfen. Nicht selten wird ausgeklammert, daß Industrialisierungs-, Wettbewerbs- und Wohlfahrtsspielräume durch das Erkennen und Ausschöpfen latent vorhandener Entwicklungspotentiale im Hinblick auf den weltwirtschaftlichen Referenzrahmen gezielt geschaffen werden müssen.

Die Länder in der Übergangsphase von der Binnen- zur Markt- und Weltmarktorientierung müssen sich möglichst früh die Frage nach ihrem künftigen marktwirtschaftlichen Organisationsmuster stellen. Vernachlässigen sie diese Kernfrage zur Bewältigung des technologisch-industriellen Strukturwandels, sind angesichts der geringen Wettbewerbskraft ihrer Wirtschaft - zumal unter den Bedingungen rascher Importliberalisierung und damit einer schnell wachsenden Importkonkurrenz - Mißerfolge wahrscheinlich. Dies führt dazu, daß marktwirtschaftliche Reformen diskreditiert werden, die Anpassungskosten unnötig hoch ausfallen und sich die positiven Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung nur verzögert einstellen. Nur wenn es gelingt, ein ausreichend leistungsfähiges Organisationsmuster zu entwickeln, kann es möglich werden, den hohen wirtschaftlichen, sozialen und auch ökologischen Anforderungen nachzukommen.

5. Für alle Länder entsteht eine schwer zu bewältigende Herausforderung, weil sich der Inventions- und Innovationsschub, der sich heute abzeichnet, nicht auf wenige Schlüsseltechnologien beschränkt, sondern zu wesentlichen Veränderungen in einer großen Zahl sich gegenseitig bedingender, teils auch überschneidender Technologiefelder führt. Der neue Schub entwertet das bestehende Organisationsmuster, etwa die tayloristisch-fordistische Produktionsorganisation in den Unternehmen. Er führt zu einem intensiven Such- und Anpassungsprozeß, der zusätzlich durch den hohen Druck des globalen Standort- und Wachstumswettbewerbs vorangetrieben wird. Insgesamt zeichnet sich die Herausbildung eines neuen technischökonomisch-sozialen Paradigmas ab, d.h. eines neuen Organisationsmusters in der Industrie und der Gesellschaft insgesamt.

In Phasen neuer Herausforderungen und intensiver Suchprozesse kommt es auf einen ausgeprägten politischen Willen zur Bündelung der Kräfte und zur Erprobung und Inbezugsetzung von Elementen des sich neu herausbildenden Organisationsmusters an. Zunächst müssen institutionell befestigte Linien zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft gelockert oder sogar aufgebrochen werden, um die rechtlich-institutionellen, soziostrukturellen, infrastrukturellen sowie ordnungs- und prozeßpolitischen Bedingungen zugunsten der Marktwirtschaft und der internationalen Wettbewerbskraft der Wirtschaft zu verbessern. Vom Autonomiepotential, von der Artikulation der Eigeninteressen und der partnerschaftlichen Interaktion der wichtigen Akteursgruppen hängt es ab, wann und inwieweit ein ausdifferenziertes und leistungsfähiges neues Organisationsmuster entsteht, das eine wirtschaftliche, politisch-administrative und soziale Strukturbildung ermöglicht. Das neue Muster muß allerdings so flexibel bleiben, daß es je nach neuen Anforderungen wieder modifiziert werden kann. Für die industriell rückständigen Länder wird es angesichts des technologischen Wandels, der breit angelegten Wettbewerbsstrategien zahlreicher OECD- und Schwellenländer und der insgesamt wachsenden Zahl von Wettbewerbern auf dem Weltmarkt besonders schwierig, Weltmarktkompetenz zu entwickeln.

1.2 Nationale Transformationsfähigkeit: Anpassungs-, Abstiegs- und Aufholprozesse von Ländern

Die nationale Transformationsfähigkeit wird durch die Kompetenz bestimmt, mit den Anforderungen des technischen Wandels, der Weltwirtschaft, der eigenen gesellschaftlichen Gruppen und der Dauerhaftigkeit des Entwicklungsprozesses zurechtzukommen. Die Kompetenz, die nationale Transformationsfähigkeit zu sichern und zu erhöhen, fällt in den einzelnen Ländern und im Verlaufe der Entwicklung eines jeden Landes recht unterschiedlich aus. Eine Voraussetzung für den Erfolg von Entwicklungsländern ist die Markt- und Weltmarktorientierung. Weitere Bedingungen sind: die nationale und gesellschaftliche Integration, ein moderates Bevölkerungswachstum, der politische Wille, eine realistische Gesamtstrategie durchzusetzen, ein Organisationsmuster und Steuerungskonzept, das Kreativität ermöglicht sowie Innovationsdynamik und Wettbewerbsorientierung sicherstellt, und zudem die Bereitschaft, die eigenständigen Lernprozesse mit einem Lernen von erfolgreichen anderen Ländern zu verbinden.

Die nationale Transformationsfähigkeit unterliegt im Zeitverlauf deutlichen Schwankungen. Wenn diese Fähigkeit in einem Land verfällt, in anderen Ländern jedoch dynamisch entwickelt wird, kommt es zu einer Neubestimmung der wirtschaftlichen, häufig auch der politischen Gewichte im internationalen Kontext. Eine solche Neubestimmung ist - bei Betrachtung eines Zeitraums von mehreren Jahrzehnten - durchaus nicht selten. Abstiegsprozessen von Ländern angesichts mangelnder Anpassungskraft stehen technologische und industrielle Aufholprozesse anderer Länder gegenüber.

1. Das technisch-organisatorische Potential der innovations- und wettbewerbsstarken Pionierländer, in denen auch die wichtigsten Pionierunternehmen angesiedelt sind, reicht in der Regel aus, um die eigenen Basiserfindungen und Basisentdeckungen durch die Übernahme von Know-how zu ergänzen und um ausreichende Bedingungen für die Anpassung der eigenen Wirtschaft an veränderte weltwirtschaftliche Bedingungen zu schaffen. Außerdem kommt es im Rahmen des Standort- und Wachstumswettbewerbs zwischen den Industrieländern zu einer gegenseitigen Befruchtung mit Lernelementen. Ein Know-how-Transfer wird durch den Staat, die Wirtschaft und die Wissenschaft vorangetrieben. Die starken Industrieländer prägen viele Charakteristika der Wirtschaft ihrer Regionen und auch der Weltwirtschaft.

Dennoch geraten auch Industrieländer immer wieder unter hohen Anpassungsdruck, der auf Widerstände und Hemmnisse stößt. Dieser Druck entsteht, wenn über einen längeren Zeitraum einseitig markt- oder staatsorientierte Politiken verfolgt werden und wenn wirtschaftliche, soziale und politische Strukturen rigide geworden sind. Sogar bei anhaltend hoher Innovationsfähigkeit sind solche Anpassungskrisen nicht selten schwer zu überwinden. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn in einer vorausgegangenen Phase hohen wirtschaftlichen Wachstums ein ausgeprägtes Mißverhältnis zwischen den öffentlichen sozialen Leistungen und der Innovations- und Wettbewerbskraft der Wirtschaft entstanden ist.

Ein besonders schwieriges Problem ergibt sich aus dem Verhältnis von Unternehmen und Nationalstaaten. Eine wachsende Zahl großer Unternehmen der Industrieländer hat sich von der einseitigen Angewiesenheit auf eine einzelne nationale Basis gelöst und nutzt nun den nationalen Wettbewerbsvorteil verschiedener Länder; einige Unternehmen "globalisieren" sich; das strategische Konzernmanagement und ein bedeutender Teil der FuE verbleiben allerdings meist im Heimatland. Zugleich jedoch verdeutlichen die neuen technologischen und weltwirtschaftlichen Anforderungen, daß die Innovations- und Wettbewerbskraft von Unternehmen keineswegs allein von diesen selbst, sondern in einem beträchtlichen Maße auch von der Transformationsfähigkeit ihrer nationalen Basis bestimmt wird. Einen bedeutenden nationalen Wettbewerbsvorteil weisen solche Länder auf, in denen Kompetenz und Interaktion der wichtigsten Akteursgruppen ausreicht, um diejenigen technisch-organisatorisch-sozialen Bedingungen zu schaffen, welche eine dynamische weltmarktorientierte Entwicklung verlangt. In der Regel sind - trotz des Trends zur Globalisierung - die privatwirtschaftlichen Akteursgruppen größtenteils national oder verhalten sich wie nationale Unternehmen; in einigen Ländern (Typ Singapur) steht jedoch der nationale Wettbewerbsvorteil Unternehmen zur Verfügung, die zu einem beträchtlichen Teil ausländisch sind.

Ein weiteres Problem resultiert aus der Markt- und Weltmarktorientierung nunmehr fast aller Länder. In einer wachsenden Zahl von Ländern nimmt die Wettbewerbsfähigkeit deutlich zu. Dies gilt für traditionelle arbeitsintensive, ressourcennahe und technologieintensive Industriegüter. Zugleich bieten weitere Länder Standortvorteile, die eine Intensivierung des Engagements von Unternehmen aus Industrieländern auslösen. Im Hinblick auf wichtige Märkte gehen die Regierungen der Industrieländer dazu über, die Ausfuhr und die Investitionstätigkeit ihrer Unternehmen gezielt zu unterstützen. Die Anpassungsprobleme, die sich, etwa im Bereich der Beschäftigung, aus der "globalen Integration" ergeben, wachsen schnell und machen Lösungen, die über den nationalen Rahmen hinausgehen, erforderlich. Ansätze zu einer verstärkten regionalen Kooperation und Integration zwischen den Industrieländern und entsprechende Ansätze im Süden werden ausgebaut.

2. Manchen Ländern mit jungen Industrialisierungsprozessen gelingt es - wie im Falle heutiger Industrieländer in früheren Phasen -, dynamische Lernprozesse mit den Zielen einer schnellen Anpassung an die Anforderungen des jeweils neuen technisch-organisatorisch-sozialen Paradigmas sowie der Stärkung der einheimischen Unternehmen und des nationalen Wettbewerbsvorteils in Gang zu setzen. Stehen die spezifischen nationalen, regionalen und weltwirtschaftlichen Bedingungen, die das nationale Profil und den Wachstumspfad mitprägen, solchen Anstrengungen nicht im Wege, besteht zudem ein ausgeprägter politischer Wille, der Gesellschaft eine solche Richtung zu geben, und wird auch ein leistungsfähiges Organisations-, Steuerungs- und Strategiemuster entwickelt, kann eine schnelle innovative Imitation bis hin zu eigenständiger Innovation und aufholender Industrialisierung möglich werden. Solche Prozesse einer dynamischen Mobilisierung nationaler Entwicklungspotentiale zeichnen sich insbesondere in Ost- und Südostasien - auch in China - ab und führen dazu, daß etablierte Wettbewerbspositionen der Industrieländer selbst in technologieintensiven Branchen in Frage gestellt werden.

3. Auch Hierarchien von Unternehmen unterliegen einem beständigen Wandel. In Phasen relativer technischorganisatorischer Stabilität können führende Unternehmen Marktzutrittsbarrieren errichten, die einerseits ihr Größenwachstum fördern und ihnen überdurchschnittliche Gewinne ermöglichen, andererseits die Realisierung von Skalenvorteilen und hohe FuE-Anstrengungen erlauben. In Phasen radikalen technisch-organisatorischen Wandels hingegen öffnen sich windows of opportunity, da etablierte Firmen nicht selten große Probleme haben, sich auf neue technische und/oder organisatorische Anforderungen einzustellen; die europäische Uhren-, die Schreibmaschinen- oder die US-amerikanische und japanische Computer-Mainframe-Industrie geben Beispiele für die fatalen Folgen unzureichender Anpassungen an neue technische Anforderungen, die US-amerikanische und europäische Automobilindustrie für die Konsequenzen zu langsamer Anpassung an neue organisatorische Anforderungen. In einer solchen Phase ergeben sich für newcomer Spielräume, die Funktionslogik von Märkten und das damit zusammenhängende inner- und zwischenbetriebliche Organisationsmuster neu zu definieren bzw. etablierte (Groß-) Unternehmen in Bedrängnis zu bringen; der Erfolg der taiwanesischen Mikrocomputerindustrie liefert ein Beispiel.

Der Großteil der Unternehmen, insbesondere Unternehmen in Entwicklungsländern, muß jedoch darauf setzen, sich im Markt als kreativer Nachahmer (early follower) zu behaupten. Dieser geht von vorhandenen Produkten und bewährten Produktionstechniken und Organisationskonzepten aus und paßt sie an die nationalen oder regionalen Bedingungen an. Im Vergleich zu den Pionierunternehmen unterliegen Nachahmer einem schärferen Preiswettbewerb, können dafür aber - insbesondere in Entwicklungsländern - vielfältige Kostenvorteile systematisch nutzen (Kauf von bewährten praxiserprobten Kapitalgütern unter Ausnutzung des scharfen Bieterwettbewerbs, Verzicht auf die teure Automatisierung einzelner Teilfunktionen, Einsatz preisgünstiger Standardkomponenten, weniger FuE-Personal, Lohnkostenvorteile auf allen Funktionsebenen, kostengünstige Nutzung von Infrastruktur usw.). Auch kreative Nachahmer stehen jedoch vor der Herausforderung, Produkte, Produktionsverfahren und Organisationskonzepte ständig weiterzuentwickeln bzw. rechtzeitig technologische Brüche und grundlegend neue Nachfragebedingungen zu erkennen und auf diese zu reagieren. Gelingt dies nicht, werden Nachahmer im Wettbewerb schnell scheitern. Werden die vorhandenen Potentiale jedoch gezielt gestärkt und wird eine langfristige ehrgeizige Unternehmensstrategie entwickelt, kann auch der Aufstieg in die Gruppe der Pionierunternehmen möglich werden. Die Anforderungen, die der Nachahmungswettbewerb an die Unternehmen und die Standortqualität stellt, sind insgesamt gesehen hoch.

2 Entwicklung von Weltmarktkompetenz im Spannungsfeld konkurrierender Leitbilder

Die empirisch und zugleich konzeptionell fundierte Diskussion über geeignete Strategien und Ansätze zur Entwicklung international konkurrenzfähiger Industrien, die insbesondere seit Ende der 80er Jahre an Breite und Tiefe gewonnen hat, unterscheidet sich grundlegend von den Positionen, wie sie von Anhängern der neoliberalen oder neoklassischen Denkschule vertreten werden. Basierend auf diesen Denkschulen oder Theoriegebäuden sind seit Ende der 70er Jahre jeweils spezifische - gleichwohl ähnliche - wirtschaftpolitische Konzepte entworfen worden, um die Dynamik und internationale Wettbewerbsfähigkeit von Industrie- bzw. Entwicklungsländern zu sichern:

- Auf der Ebene der OECD wurde Ende der 70er Jahre das Konzept des positive adjustment als wirtschaftspolitisches Leitbild entwickelt, ein Ansatz, der sich als ein Grundkonzept zur Formulierung von optimalen Rahmenbedingungen für den Prozeß wirtschaftlicher Strukturanpassung versteht.

- Die ebenfalls seit Ende der 70er Jahre von der Weltbank und vom Internationalen Währungsfonds (IWF) über eine für Entwicklungsländer geeignete Strukturanpassungspolitik geführte Diskussion weist deutliche Parallelen zum Konzept der "positiven Anpassung" der OECD auf. Auch Entwicklungsländer sollten sich aus der Sicht von Weltbank und IWF am Konzept der Wettbewerbswirtschaft orientieren, d.h. auf Wettbewerb nach innen und auf Freihandel nach außen setzen, wie es insbesondere die besonders erfolgreichen exportorientierten Schwellenländer der ersten und zweiten Generation in Südost- und Ostasien getan hätten.

Entwicklungsländer, die international wettbewerbsfähige Industrien auf der Basis einer bewußten Strategie- und Politikwahl errichten wollen, sehen sich daher vor schwierige ordnungs- und wirtschaftspolitische Grundsatzentscheidungen gestellt. Es geht um die Frage der Orientierung am neoliberal fundierten Konzept internationaler Wettbewerbsfähigkeit oder am Konzept der "strukturellen bzw. systemischen Wettbewerbsfähigkeit".

2.1 Empfehlungen der neoliberalen Denkschule und konkurrierende Sichtweisen

Vertreter neoliberaler wirtschaftspolitischer Konzepte gehen davon aus

"...daß eine wettbewerbsorientierte Marktwirtschaft den besten Mechanismus darstellt, um den Herausforderungen sich ständig verändernder sozialer, wirtschaftlicher und technischer Umweltbedingungen konstruktiv, flexibel und ohne übermäßige Kosten zu begegnen... Eine weitere wichtige Voraussetzung für das befriedigende Funktionieren des marktwirtschaftlichen Systems sind einigermaßen stabile internationale Rahmenbedingungen und das Vertrauen der Marktteilnehmer in den Fortbestand eines freien multilateralen Handels- und Zahlungssystems..."

Die beste Option zur Bewältigung des industriellen Strukturwandels wird vor allem in einer präventiven Politik gesehen,

"...bei der sich die Regierungen primär auf die Fähigkeit der Marktwirtschaft zur Selbstregulierung und zur Koordination dezentral getroffener Produzenten- und Konsumentenentscheidungen verlassen. In diesem Falle liegt das Schwergewicht der wirtschaftspolitischen Aktivität bei der Wirtschaftsordnungs- und Wettbewerbspolitik sowie auf den gesamtwirtschaftlichen Maßnahmen der Geld-, Kredit- und Finanzpolitik. Wichtige Voraussetzungen für den Erfolg einer solchen Politik unter dem Aspekt der Strukturanpassung sind Mobilität von Arbeit und Kapital, Geldwertstabilität bei flexiblen relativen Preisen, Förderung der Privatinitiative und die Fähigkeit der Marktteilnehmer, positiv auf sich wandelnde Bedingungen des sozialen, wirtschaftlichen und technologischen Umfelds zu reagieren."

Aus der komplementären neoklassischen Doktrin der komparativen Kostenvorteile folgt, daß ein Land dann konkurrenzfähig ist, wenn es sich auf die Produktion und den Export derjenigen Produkte spezialisiert, bei denen es aufgrund seiner Faktorausstattung über komparative Wettbewerbsvorteile verfügt. Dem von Balassa entwickelten stages approach to comparative advantage zufolge besitzen LDCs einen komparativen Vorteil bei der Produktion von standardisierten arbeitsintensiven Gütern. Länder auf mittlerem Entwicklungsniveau verlieren die Wettbewerbsvorteile im Bereich der einfachen arbeitsintensiven Produkte; ihre Wettbewerbsstärke ist vielmehr im Bereich von standardisierten kapitalintensiveren Produktionslinien anzusiedeln. Für Länder auf einem höheren Entwicklungsniveau ist es angezeigt, einen Umstrukturierungsprozeß von kapitalintensiven zu qualifikations- und forschungsintensiven Industriezweigen einzuleiten.

Vertreter einer "voluntaristischen" Wirtschaftspolitik und strukturalistischer Entwicklungstheorien bezweifeln hingegen sowohl die Stimmigkeit der Analysen, die den Aufstieg der Schwellenländer der ersten und zweiten Generation und ihre Exporterfolge auf die Umsetzung neoliberaler wirtschaftspolitischer Konzepte zurückführen, als auch die Tragfähigkeit der Empfehlungen, den Industrialisierungsprozeß in Entwicklungsländern im Rahmen einer am neoliberalen Leitbild ausgerichteten freien Wettbewerbswirtschaft und unter Freihandelsbedingungen voranzutreiben:

- Erstens sei das neoliberale Markt- und Freihandelsmodell theoretisch unzureichend fundiert, bzw. aufgrund der zugrundeliegenden zahlreichen heroischen Annahmen - vollständige Konkurrenz, keine Zutrittsbarrieren zum nationalen oder internationalen Markt, keine dynamischen Skalenerträge (Lernvorteile), keine externen Ersparnisse, vollständige Information - wirklichkeitsfremd.

- Zweitens gäbe es für die erfolgreiche Umsetzung dieser Konzepte keinen empirischen Beleg, wenn von dem Sonderfall Hongkong einmal abgesehen werde. Vielmehr sei die wirtschaftspolitische Praxis in den meisten OECDLändern sowie in praktisch allen erfolgreichen Schwellenländern in Südost- und Ostasien weit davon entfernt, sich dem wirtschaftspolitischen Credo, wie es aus der Markt- und Wettbewerbstheorie bzw. der neoklassischen Außenhandelstheorie abgeleitet wird, anzunähern. Zwar seien sowohl in der OECD als auch in zahlreichen Entwicklungsländern vielfältige Ansätze zur Deregulierung von Märkten, zum Abbau der Rolle des Staates als Unternehmer, zur Begrenzung von Subventionen und zur Öffnung von Märkten gegenüber der ausländischen Konkurrenz nicht zu übersehen. Zugleich setzen aber fast alle Länder verstärkt auf eine aktive Technologiepolitik, umfassende Förderkonzepte zur Stärkung der Position von kleineren und mittleren Unternehmen und auf außenwirtschaftliche Schutzmaßnahmen häufig außerhalb des traditionellen Zollinstrumentariums -, um sich in der internationalen Wachstumskonkurrenz zu behaupten.

Welche Anforderungen Entwicklungsländer zu erfüllen haben, um international konkurrenzfähige Industrien aufzubauen, könne daher, wie die Anhänger einer aktiven Industriepolitik bzw. Vertreter der strukturalistischen Schule betonen, nur auf der Basis einer präzisen Analyse der Strategien und Organisationskonzepte, die von erfolgreichen Industrie- und Schwellenländern in der Praxis angewandt werden, um im verschärften Kosten-, Preis-, Qualitäts- und Innovationswettbewerb zu bestehen, bestimmt werden. Mit anderen Worten, der zu entwickelnde konkurrierende Orientierungsrahmen müsse im Lichte der Ergebnisse der empirisch orientierten Industrie- und Innovationsforschung abgeleitet werden.

2.2 Anforderungen an Wettbewerbsstrategien unter den Bedingungen radikalen technologischen und organisatorischen Wandels

Bis Ende der 70er Jahre beruhte die industrial best practice, d.h. die Kombination der best practice technology und der best practice organization of production in Industrieländern auf einem techno-ökonomischen Paradigma, das als fordistisch-tayloristische Produktionsorganisation bezeichnet werden kann. Diese war vor allem gekennzeichnet durch

Spätestens seit Ende der 70er Jahre wurde zunehmend deutlich, daß sich die überkommenen Produktionskonzepte und Wettbewerbsstrategien als Folge tiefgreifender technologischer und organisatorischer Innovationen sowie veränderter Konsumpräferenzen verändern würden. Als Hauptcharakteristika des sich neu herausbildenden techno-ökonomischen Paradigmas "as a new best practice set of rules and customs for designers, engineers, entrepreneurs and managers, which differs in many important respects from the previousy prevailing paradigm", das häufig mit dem Begriff der "flexiblen Spezialisierung" bezeichnet wird, sind anzusehen

Aufgrund der Komplexität der neuen Technologien und ihres systemischen Charakters werden Unternehmen allein auf sich gestellt heute kaum noch überleben können. Unternehmen, die sich im Wettbewerb behaupten wollen, müssen sich vielmehr in technologischen Netzwerken organisieren und sich in engmaschige, nicht zuletzt auch räumlich konzentrierte Produktions- und Innovationssysteme integrieren, da diese einen intensiven Informationsaustausch und rasches technologisches Lernen begünstigen.

Wie wichtig das Denken in technologischen Systemen gerade in einer Phase ist, die durch das Zusammenwachsen industriestrategisch zentraler Technologiefelder gekennzeichnet ist, so von Elektronik und Maschinenbau (Mechatronics), Chemie und Elektronik (Chemitronics) oder von Chemie und Biologie (Biochemie), hat Dosi wie folgt begründet:

"... the rates of innovation/imitation in user industries are often dynamically linked with the technological levels of that domestic industry where the innovations come from. The opposite holds true as well: the technological levels, the size and the competitive patterns in user industries provide a more or less conducive environment for technological innovation and/or imitation in the industry which is 'upstream', i.e. the industry originating the innovations."

Im Gegensatz zu den Grundannahmen der Wettbewerbstheorie resultiert technischer Fortschritt also keineswegs nur aus den Versuchs-/Irrtumsprozessen von dezentral operierenden und miteinander konkurrierenden Unternehmen. Er folgt häufig vielmehr bestimmten "Korridoren" (trajectories) und ist daher innerhalb bestimmter Grenzen prognostizierbar und beeinflußbar und wird durch die Qualität des Industriestandortes, d.h. vor allem der technologischen, physischen und institutionellen Infrastruktur bestimmt, die auf der Basis kooperativer, das Know-how von Unternehmen, Wissenschaft und öffentlicher Hand bündelnder Abstimmungsprozesse gestaltet werden kann.

Ein Vergleich der Grundmuster des "alten" und des "neuen" techno-ökonomischen Paradigmas zeigt, daß die wirtschaftspolitische Praxis in den meisten OECD-Ländern und in den besonders erfolgreichen Schwellenländern in der Tat weit davon entfernt ist, sich dem neoliberalen Grundkonzept "mehr Wettbewerb und Freihandel" und "weniger Staat" anzunähern. Vielmehr bildet sich z.Z. ein Organisationsmuster heraus, in dem Unternehmen symbiotische und kooperative Beziehungen zu anderen Unternehmen entwickeln, wobei dieses komplexe Organisationsmodell aus Wettbewerb und Kooperation auf der Mikroebene durch einen breiten gesellschaftlichen Dialog zwischen Wirtschaft, Wissenschaft, intermediären Institutionen und öffentlicher Hand flankiert wird. Letzterer kommt eine wichtige Funktion als Initiator, Impulsgeber und Koordinator zu, um eine breit angelegte Wettbewerbsstrategie zu entwickeln.

2.3 Implikationen für Wettbewerbsstrategien von Entwicklungsländern

Der Übergang vom alten zum neuen techno-ökonomischen Paradigma hat für Entwicklungsländer weitreichende Folgen. So kommt eine kürzlich veröffentlichte OECD-Studie zu dem Schluß, daß rasche Produktinnovationen und moderne Fertigungstechniken wie Fabrikautomation und die Einführung flexibler Fertigungssysteme dazu führen können, daß Schwellenländer erreichte Wettbewerbsvorteile nach und nach verlieren.

"The momentum of innovation is also altering the position of some industries in the product cycle, since they are moving from obsolescence or standardisation to the new product phase. As a result, the theory of international product cycles that effectively accounted for the dynamics of the OECD-NIC relationship in the 1980s is no longer so appropriate for interpreting current changes ... The determinants of the NICs' industrial relations with the industrialized countries, with regard to investment, production and trade, appear to be in constant flux.

Vor allem aus drei Gründen werden Entwicklungsländer sich letztlich an der best practice technology und vor allem der best practice organization of production, wie sie sich in der OECD entwickeln, orientieren müssen:

1. Im Zuge der Entwicklung und Anwendung neuer Schlüsseltechnologien hat in sämtlichen Industriezweigen ein radikaler technologischer und organisatorischer Wandel eingesetzt, der in der überschaubaren Zukunft weiter anhalten wird. Traditionelle, insbesondere auf Lohnkosten beruhende Wettbewerbsvorteile haben bereits stark an Bedeutung verloren. Entwicklungsländer, vor allem die fortgeschrittenen, die sich künftig auf den Weltindustriegütermärkten durchsetzen wollen, müssen daher ungleich schneller als es in den 70er und 80er Jahren erwartet wurde, ebenfalls wissensbasierte Wettbewerbsvorteile entwickeln und in der Tendenz den gleichen Satz von Faktoren zu nutzen versuchen, auf dem die internationale Wettbewerbsfähigkeit der westlichen Industrieländer beruht. Dies gilt um so mehr, als die rasche Imitation technologischer und organisatorischer Neuerungen ähnliche Organisations- und Steuerungskonzepte erfordert, wie sie auch im Innovationswettbewerb zur Anwendung kommen.

2. Angesichts der in den westlichen Industrieländern kaum noch expandierenden Märkte für einfache standardisierte Produkte müssen sich Entwicklungsländer, die sich umfassend in das System der internationalen Arbeitsteilung integrieren wollen, früher als erwartet ebenfalls auf die Produktion von komplexeren Gütern für differenzierte, hochkompetitive und sich rasch verändernde Märkte konzentrieren. Exporte von nicht-standardisierten Gütern zu konkurrenzfähigen Preisen werden jedoch nur bei Anwendung moderner flexibler Fertigungstechnologien und moderner Konzepte inner- und zwischenbetrieblicher Fertigungsorganisation möglich sein.

3. Aufgrund der Komplexität und des systemischen Charakters der neuen Technologien müssen Unternehmen in Entwicklungsländern sich ebenso wie die Unternehmen in der OECD in technologischen Netzwerken organisieren und eine Synthese zwischen Wettbewerb und Kooperation finden. Vernetzte Unternehmen sind in einer besseren Wettbewerbsposition als isoliert und dezentral am Markt operierende Unternehmen, weil sie eher in der Lage sind,

Anstatt funktional unverbundene Industrien zu errichten und eine Strategie des marching through the sectors zu verfolgen, dürften Entwicklungsländer gut beraten sein, sich auf die Errichtung einer ausgewählten Zahl von poles of competitiveness zu konzentrieren, d.h. von funktional eng verbundenen Industriekernen, da innerhalb solcher Strukturen und im Rahmen einer Strategie des marching within the sectors bessere Voraussetzungen für kontinuierliche rasche Lernprozesse und einen engen Informationsaustausch existieren und es für die öffentliche Hand leichter wird, die erforderliche physische und immaterielle Infrastruktur gezielt bereitzustellen.

Unter den Bedingungen radikalen technologischen und organisatorischen Wandels kommt daher dem Staat als Akteur im Prozeß weltmarktorientierter Industrialisierung eine zentrale Rolle zu. Er wird insbesondere nicht darauf verzichten können, impulsgebende, orientierende und koordinierende Funktionen zu übernehmen. Aus zwei Gründen muß ein aktiver Staat vor allem sicherstellen, daß der Industrialisierungsprozeß durch eine mittel- und längerfristig angelegte strategische Perspektive geleitet wird:

- Erstens erscheint es angesichts der meist noch fragmentierten Strukturen in Entwicklungsländern unwahrscheinlich, daß in diesen Ländern sektorale Komplexe, "... die sich durch laufende interne Spezialisierung immer wieder mit modernen, neuen Güterproduktionen zu einem dynamischen Pol ergänzen...", im Wege ausschließlich marktgesteuerter Prozesse entwickelt werden können. Technologische Netzwerke müssen vielmehr bewußt geschaffen, ihre Herausbildung muß durch industrie- und technologiepolitische Instrumente unterstützt werden, so durch die Förderung des nationalen und internationalen Zulieferwesens, Lokalisierungsprogramme, selektiven Importschutz zur Erleichterung des technologischen Lernens, den Aufbau von spezialisierten Dienstleistungs- und FuE-Einrichtungen und gezielte FuE-Programme.

- Zweitens können es sich Entwicklungsländer angesichts ihrer knappen Mittel nicht leisten, die zur Unterstützung von Industrieunternehmen (Entwicklung der physischen und immateriellen Infrastruktur) erforderlichen finanziellen und personellen Ressourcen ungezielt einzusetzen. Auch dies spricht dafür, den Industrialisierungsprozeß durch die Entwicklung einer begrenzten Anzahl von Industriekernen voranzutreiben, wobei die Selektionsentscheidungen auf der Basis einer gründlichen Analyse des vorhandenen Industrie- und Technologiepotentials, aktueller Markttrends, der Strategien konkurrierender Länder und potentiell aussichtsreicher Spezialisierungsfelder getroffen werden müssen.

Eine aktive und antizipatorische Strukturpolitik kann allerdings weder auf der Basis eines eindimensionalen oder traditionellen indikativen Planungsverfahrens erfolgen, noch allein von Regierungsinstitutionen mit begrenztem Wissen formuliert werden. Eine Politik aktiver Strukturgestaltung muß vielmehr auf einem nationalen Dialog beruhen. Unter solchen Bedingungen wird es möglich, ein Konzept eines managed economic and social change umzusetzen.

2.4 Schlußfolgerungen

Ob die in den westlichen Industrieländern und besonders erfolgreichen Schwellenländern entwickelten komplexen, insbesondere Konkurrenz, Kooperation und Dialog integrierenden Lenkungs- und Steuerungssysteme als Basis einer Politik aktiver Strukturgestaltung und zur Entwicklung international konkurrenzfähiger Industrien als suboptimal bzw. umgekehrt als zukunftsweisende Organisationsmodelle zu interpretieren sind, hängt entscheidend von dem zugrundeliegenden theoretischen Referenzrahmen ab: Aktive Strukturgestaltung auf der Grundlage komplexer Organisationsmodelle stellt sich lediglich vor dem speziellen Hintergrund der Markt- bzw. Wettbewerbstheorie als ein in die falsche Richtung weisender Ansatz zur Entwicklung international wettbewerbsfähiger Industrien dar; aus der Sicht der Theorie fortschrittsfähiger und überlebensfähiger Systeme bzw. den neueren sozialwissenschaftlichen Steuerungstheorien (vgl. Kapitel II/1) jedoch als ein im Prinzip tragfähiges und realistisches Konzept, um den industriellen und technologischen Strukturwandel unter turbulenten Umweltbedingungen erfolgreich zu bewältigen.

Angesichts der konkurrierenden organisationstheoretischen Grundpositionen sollte es künftig vermieden werden, Entwicklungsländer im Prozeß weltmarktorientierter Industrialisierung auf ein enges neoliberales Grundkonzept festzulegen und zu versuchen, das orthodoxe Modell einer neoliberalen und offenen Wettbewerbswirtschaft über die Hebel einer "fair trade"-Politik und eines entsprechend konditionierten Zugangs zu externen Finanzmitteln durchzusetzen. Erforderlich wird vielmehr eine größere Offenheit gegenüber komplexeren Organisationsmustern zur Entwicklung international konkurrenzfähiger Industrien und zugleich eine differenzierte Diskussion der unterschiedlichen theoretischen Ansätze und empirischen Erfahrungen. Eine solche Diskussion dürfte - soviel scheint schon jetzt klar zu sein - verdeutlichen, daß die etwa von v. Hayek vornehmlich diskutierte Alternative "Markt versus Plan" den Kern der Steuerungsproblematik komplexer sozio-technischer Systeme nicht trifft, weil lediglich die Vor- und Nachteile jeweils eindimensional strukturierter Lenkungssysteme erörtert werden, während eine Auseinandersetzung mit der relevanten Alternative "eindimensionale versus mehrdimensionale Organisationsmuster" unterbleibt.

3 Vom komparativen Kostenvorteil zur systemischen Wettbewerbsfähigkeit

3.1 Die vier Ebenen systemischer Wettbewerbsfähigkeit

Industrielle Wettbewerbsfähigkeit entsteht nicht spontan durch eine Veränderung des Makrorahmens und nicht allein durch entrepreneurship auf der Mikroebene. Sie ist vielmehr das Ergebnis eines Musters komplexer und dynamischer Interaktion zwischen Staat, Unternehmen, intermediären Institutionen und der Organisationsfähigkeit einer Gesellschaft. Dabei ist - und insofern wird der neoliberalen Sichtweise gefolgt - ein wettbewerbsorientiertes Anreizsystem essentiell, das die Unternehmen zu Lernprozessen und zur Effizienzsteigerung zwingt. Letztlich fußt die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen auf dem Organisationsmuster der Gesellschaft insgesamt. Wettbewerbsrelevante Parameter auf allen Systemebenen und der Bezug dieser Ebenen zueinander führen zu Wettbewerbsvorteilen. Die OECD kennzeichnet die so entstehende Wettbewerbsfähigkeit mit dem Attribut "strukturell". Hier wird der Begriff "systemische Wettbewerbsfähigkeit" vorgezogen, um die folgenden Aspekte zu betonen: Die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft beruht auf zielgerichteten und ineinandergreifenden Maßnahmen auf vier Systemebenen (der Meta-, Makro-, Mikro- und Mesoebene) und auf einem mehrdimensionalen Steuerungskonzept aus Wettbewerb, Dialog und gemeinsamer Entscheidungsfindung, in das die wichtigen Akteursgruppen eingebunden sind (Schaubild 1).

Das Grundmuster "systemische Wettbewerbsfähigkeit" stellt einen Referenzrahmen für Industrieländer und Entwicklungsländer dar. Die mittel- bis langfristige Sichtweise ("Vision") und die intensive Interaktion zwischen den Akteuren darf nicht nur darauf gerichtet sein, Leistungspotentiale auf den verschiedenen Systemebenen zu optimieren und gesellschaftliche Kreativitätspotentiale zu mobilisieren, um nationale Wettbewerbsvorteile aufzubauen. Ein Land kann aus dem Satz von Determinanten (Systemebenen und Steuerungsinstrumenten) nicht beliebig einzelne Politiken bzw. Elemente von Wettbewerbsfähigkeit herausgreifen. Besonders wettbewerbsfähige Länder haben

- Strukturen auf der Metaebene, die Wettbewerbsfähigkeit fördern,

- einen Makrorahmen, der einen performance-Druck auf die Unternehmen ausübt, und einen strukturierten Mesoraum, wo Staat und gesellschaftliche Akteure gezielte Unterstützungspolitiken aushandeln und die gesellschaftliche Strukturbildung vorantreiben,

- auf der Mikroebene eine Vielzahl von Unternehmen, die gleichzeitig nach Effizienz, Qualität, Flexibilität und Reaktionsschnelligkeit streben und von denen viele in Netzwerke eingebunden sind.

Demgegenüber zeichnen sich Entwicklungsländer überwiegend dadurch aus, daß sie auf allen vier Ebenen gravierende Defizite aufweisen. Welches sind die Ansatzpunkte für Entwicklungsländer, die international wettbewerbsfähige Industrien aufbauen oder bestehende Industrien international wettbewerbsfähig machen wollen? Welche Maß-nahmen müssen zuerst ergriffen werden? Die Erfahrungen einer Reihe erfolgreicher und weniger erfolgreicher Länder lassen die folgenden Aussagen zu (vgl. Kasten 1):

- Wichtig ist vor allem, daß der wirtschaftliche Makrorahmen stabil ist (d.h. Inflation, Haushaltsdefizit, Wechselkurs und Verschuldung beherrschbar sind und außerdem die wirtschaftspolitischen Spielregeln nicht ständig geändert werden; nur so kann Investitionssicherheit entstehen) und daß von der Makropolitik klare, unmißverständliche Signale ausgehen, die den Unternehmen zu verstehen geben, daß sie sich dem international üblichen Effizienzniveau anzunähern haben. Dazu kann die Handelspolitik dienen, wenn der Schutz gegen Importe in überschaubaren Schritten abgebaut wird. Die Wettbewerbspolitik kann eine wichtige Rolle spielen, um Monopolsituationen zu verhindern.

- Die Stabilisierung auf der Makroebene ist nur eine notwendige, jedoch nicht eine hinreichende Voraussetzung für die nachhaltige Entwicklung von Wettbewerbsfähigkeit. Von großer Wichtigkeit ist die Umsetzung der Mesopolitiken. Deren Formulierung ist jedoch wenig erfolgversprechend, solange keine Stabilisierung des Makrorahmens in Angriff genommen wird. Technologiepolitik beispielsweise wird nur dann ihr Ziel erreichen, die technologische Kompetenz der Unternehmen zu stärken, wenn die Unternehmer selbst nach Wettbewerbsfähigkeit streben. Selektiver Importschutz schützt nur dann die Stärkung von Industrien, wenn die Unternehmen die Zeit tatsächlich nutzen, um wettbewerbsfähig zu werden.

- Viele Entwicklungsländer, die sich lange binnenorientiert entwickelt haben, sind durch gesellschaftliche Entwicklungsblockaden und einen fehlenden Konsens über die Richtung der zukünftigen Entwicklungsstrategie gekennzeichnet (Blokkierungen auf der Metaebene). Indem sich das neue Leitbild der Weltmarktorientierung durchsetzt, können diese gesellschaftlichen Blockaden abgebaut werden; wirtschaftspolitische Lernprozesse werden möglich. Der sich verbreiternde Konsens über die Entwicklungsrichtung ist notwendige Bedingung für die Herstellung der Politik- und Strategiefähigkeit der strategischen Akteursgruppen und für gesellschaftliche Suchprozesse, die auf eine Annäherung an das neue Grobmuster industrieller Entwicklung und die Entwicklung staatlicher und intermediärer Institutionen, die die Gestaltung des Makro- und Mesoraumes ermöglichen, gerichtet sind (politische und wirtschaftspolitische Konsensbildung). Die Dynamik dieses Prozesses wird jedoch in Abhängigkeit von den nur sehr langsam veränderbaren soziokulturellen Strukturen der Gesellschaften (Traditionen, Werte, grundlegende gesellschaftliche Organisations- und Machtstrukturen) unterschiedlich ausfallen (gesellschaftliche Integrationsfähigkeit).

Stabilisierung des Makrorahmens, Konsensbildung und Mesopolitiken stellen hohe Anforderungen an die Organisationsfähigkeit von Gesellschaften, ihr politisch-administratives System und die intermediären Institutionen. Die Schwierigkeit, diesen Anforderungen zu genügen, ist das zentrale Merkmal industrieller Rückständigkeit; die unvollendete Nationwerdung oder andere ungünstige Faktoren auf der Metaebene stehen in vielen Entwicklungsländern auch auf mittlere Frist einer industriellen Entwicklung, die auf internationale Wettbewerbsfähigkeit zielt, entgegen. Nur wenige Gesellschaften werden einen so raschen und dynamischen Industrialisierungsprozeß durchlaufen wie Korea oder Taiwan. Gleichwohl gibt es in vielen anderen Gesellschaften Spielräume zur Entwicklung der essentiellen Faktoren auf allen vier Ebenen - systemische Wettbewerbsfähigkeit ist kein dauerhaftes Privileg einer kleinen Gruppe von Ländern.

3.2 Anforderungen an die verschiedenen Ländergruppen

Das Antizipations- und Reaktionspotential der folgenden vier Ländergruppen auf die neuen technologischen und weltwirtschaftlichen Anforderungen fällt recht unterschiedlich aus:

1. Die Industrieländer weisen auf allen vier Systemebenen Stärken auf; sie verfügen über eine ausgeprägte Steuerungserfahrung. Die wirtschaftliche Nutzung der verschiedenen neuen Technologien, der technologisch-industrielle Wettlauf zwischen den drei Industrieländergruppen (Nordamerika, Westeuropa, Ostasien) sowie der hohe Wettbewerbsdruck aus Entwicklungsländern haben jedoch auch in diesen Ländern zu einem umfassenden Such- und Anpassungsprozeß geführt. Die Unternehmen bemühen sich um neue Organisations- und Steuerungsmuster. Die Staaten beginnen, Managementstrukturen ihrer Verwaltung, die nun als zu teuer, einfallslos, starr und kundenfern angesehen werden, zu reformieren und die komplexen Abstimmungsprozesse zwischen den lokalen, regionalen, nationalen und multilateralen Politikebenen zu optimieren. Defizite in der physischen Infrastruktur, im Bildungs- und FuE-Sektor werden aufgedeckt. Ein Bemühen um systemische Kohärenz setzt ein, etwa um eine engere Koppelung von Wissenschaft, Technologie, Industrie, Staat und intermediären Organisationen der bürgerlichen Gesellschaft.

Kostensenkungsstrategien (Deregulierung, Abbau von strukturkonservierenden Politiken und sozialen Leistungen, Budgetsanierung, Entbürokratisierung) gehen mit einer Reorganisation der Innovationsstrategien einher. Nicht nur im nationalen Rahmen werden die Kräfte gebündelt; auch die Bemühungen um regionale Kooperation und Integration nehmen zu, um zu einer weiteren Verbesserung der Angebots- und Nachfragebedingungen für die Wirtschaft beizutragen. Hierzu dienen auch auf bestimmte Wachstumsregionen (z.B. Südostasien, Lateinamerika) hin orientierte abgestimmte Strategien von Regierung und Wirtschaft. Letztlich entscheidet die Anpassung des gesamten Organisations-, Steuerungs- und Strategiemusters in einem Lande über die künftige internationale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft.

2. Die ost- und südostasiatischen Länder besitzen seit langem Stärken auf der Metaebene (nationale Kohärenz, Konsens über erforderliche Anpassungen des Grundmusters, abgestimmte Steuerungsprozesse). Ihre hohe Strategiefähigkeit erleichtert es auch, stabile makroökonomische Rahmenbedingungen zu gewährleisten. Indem sie den Anforderungen auf den verschiedenen Systemebenen nachkommen und diese Ebenen in engen Bezug zueinander setzen, gelingt es ihnen, die internationale Wettbewerbsfähigkeit ihrer Wirtschaft schnell zu erhöhen und hierfür günstige soziale Voraussetzungen (z.B. im Bildungswesen) zu schaffen. Ein leistungsfähiges Ressourcen- und Energiemanagement setzt erst ein. Aus den Standortvorteilen dieser Ökonomien und der weltmarktorientierten Spezialisierung ihrer Wirtschaft ergeben sich erhebliche Herausforderungen für die Industrieländer. Trotz der zunehmenden Konkurrenz besitzen letztere ein starkes Interesse an Direktinvestitionen in diesen Ländern sowie an engen wirtschaftlichen Kooperationsbeziehungen. Dieses wird noch wachsen, wenn die ost- und südostasiatischen Länder ihre technologisch-industrielle Zusammenarbeit untereinander vertiefen und zugleich ihr Organisationsmuster mehr als bisher sozial und ökologisch flankieren.

3. In den fortgeschrittenen Ländern Mittelost- und Osteuropas, Lateinamerikas und Asiens, die lange binnenorientiert waren, geht es darum, die schwierige Phase der Errichtung einer weltmarktorientierten Marktwirtschaft erfolgreich zu bewältigen. In der Regel bestehen auf allen Systemebenen Schwächen. Zunächst kommt es auf eine stabile Makropolitik an, die Sicherheit für die Wirtschaft und Druck zur Produktivitätssteigerung schafft. Wichtig sind in diesen Ländern eigenständige Such- und Lernprozesse in den Politikfeldern, welche für die Entwicklung systemischer Wettbewerbsfähigkeit von Bedeutung sind. Es geht um die Auslösung starker Katalysatoreffekte, welche die zentralen Elemente des bereits differenziert ausgestalteten Organisationsmusters entsprechend der Anforderungen von Markt- und Weltmarktorientierung ausrichten.

Es gilt, die Defizite des Makro-Rahmens (z.B. im Bereich der Finanz-, Steuer- und Wettbewerbspolitik) abzubauen und die Leistungspotentiale auf möglichst vielen Systemebenen zu mobilisieren. Es kommt auch auf gezielte Anstöße der Entwicklungszusammenarbeit mit den Industrieländern an, um - etwa im Zuge der Privatisierung - die zwischenbetriebliche Kooperation und die Wettbewerbskraft der Unternehmen zu verbessern und zur Entwicklung eines Spezialisierungsprofils beizutragen. Zur Stärkung der Mesodimension ist es wichtig, der sich nicht selten abzeichnenden Kräfteaufsplitterung durch die Anregung neuer Dialog- und Entscheidungsmuster, damit der Verbesserung der Strategiefähigkeit der Akteure, zu begegnen und die Institutionen im Unternehmensumfeld zu reorganisieren oder ergänzend aufzubauen. Dies gilt vor allem für die Institutionen an den Schnittstellen von Wissenschaft, Technologieentwicklung und Produktion (z.B. FuE-Institutionen, Patentämter, Technische Universitäten). Auch bei der Reorganisation bzw. dem Aufbau von Systemen sozialer Sicherung (z.B. privaten Pensionsfonds zwecks Alterssicherung und Kapitalbildung) oder der Einrichtung von Umweltämtern ist eine Weichenstellung wichtig, welche die systemische Wettbewerbsfähigkeit stärkt. Manche Länder dieser Gruppe können mittelfristig zu starken Konkurrenten, aber auch interessanten Kooperationspartnern der Industrieländer werden.

4. Auch für die schwächeren Entwicklungsländer zeichnen sich alternative Wirtschaftssysteme zur Marktwirtschaft nicht ab. Diese Länder weisen in der Regel auf allen Systemebenen gravierende Schwächen auf. In der Regel sind die Schwächen auf der Metaebene besonders ausgeprägt: Nicht selten ist die Nationwerdung unvollendet, die nationale Integration, damit die nationale Kohärenz, gering, eine vitale Bürgergesellschaft nicht existent, die Strategiefähigkeit der Akteursgruppen niedrig. Weil die Innovations-, Wachstums- und Wettbewerbspotentiale vernachlässigt werden, kommt es zu Zersetzungserscheinungen, die durch ein hohes Bevölkerungswachstum verschärft werden. Aufgrund dieser Probleme, häufig auch einer unzureichenden Marktverfassung, eines schwachen Staates und von Unternehmen mit geringer Wettbewerbserfahrung, die in der nun offenen Volkswirtschaft starken Importkonkurrenten gegenüberstehen, kommen nicht wenige dieser Länder mit den neuen technologischen und weltwirtschaftlichen Anforderungen nicht zurecht. In manchen von ihnen häufen sich soziale und politische Konfliktpotentiale.

Auch in dieser Ländergruppe kommt es auf Eigenanstrengungen an, um einen stabilen Makrorahmen zu schaffen und solche nationale Akteursgruppen zu stärken, die sich um das Erkennen und die Ausschöpfung eigener und nationaler Leistungspotentiale bemühen.

Die Entwicklung der Mesoebene, die häufig auch der gesellschaftlichen Strukturbildung und Integration dient (z.B. im Bildungswesen), sollte immer den Fluchtpunkt "systemische Wettbewerbsfähigkeit" aufweisen. Von großem Vorteil kann es sein, die nationalen Potentiale durch regionale Kooperation und Integration zu verstärken. Die weltmarktorientierte Spezialisierung kann in der Regel zunächst nur in einem Segment der Wirtschaft und Gesellschaft durchgesetzt werden. Nur so können Exportpotentiale genutzt, damit die erforderlichen Devisen erwirtschaftet, und weltmarktorientierte Lernprozesse eingeleitet werden. Fast immer müssen zunächst die rohstoffbasierten Vorteile und Lohnkostenvorteile ausgeschöpft werden. Erst auf dieser Basis wird es möglich, in wertschöpfungsintensivere Branchen vorzustoßen. Nicht selten wird es sogar bei einer Bündelung der nationalen Kräfte zumindest kurz- bis mittelfristig nicht möglich sein, die sozialen Probleme deutlich zu verringern. Weit mehr als in der zweiten und dritten Ländergruppe kommt es auf eine Entwicklungszusammenarbeit an, die auch zur Überlebenssicherung beiträgt.

II Determinanten systemischer Wettbewerbsfähigkeit

1 Metaebene: Entwicklung nationaler Steuerungsfähigkeit

"Moderne Gesellschaften werden nicht nur sozial, über Werte, Normen und Verständigungsprozesse, sondern auch systemisch über Märkte und administrativ verwendete Macht, integriert." (Jürgen Habermas)

1.1 Gesellschaftliche Strukturbildung als Bedingung ökonomischer Modernisierung

Für die Optimierung von Leistungspotentialen auf der Mikro-, Makro- und Mesoebene sind die Steuerungsfähigkeit des Staates und gesellschaftliche Organisationsformen, die die Mobilisierung gesellschaftlicher Kreativitätspotentiale ermöglichen, entscheidend. Ökonomische Modernisierung und die Entwicklung systemischer Wettbewerbsfähigkeit können ohne gesellschaftliche Strukturbildung nicht gelingen. Viele Entwicklungsländer waren bisher charakterisiert durch zentralistische politische Entscheidungsfindungsprozesse und bürokratisierte, leistungsschwache Staatsapparate mit geringer Steuerungskapazität, die überlagert wurden von rentistisch-korporatistischen Strukturen, die es privilegierten Gruppen erlaubten, ihre Partikularinteressen wirkungsvoll durchzusetzen. Diese vermachteten und verkrusteten politischen Strukturen korrespondierten mit Formen gesellschaftlicher Desintegration und Fragmentierung, die durch die Exklusion breiter Bevölkerungsschichten sowie politische und soziale Polarisierung gekennzeichnet waren.

Wirtschaftspolitische Strategien, die über die Freisetzung der Marktkräfte und den Abbau des Staates ökonomische Modernisierungsprozesse in Gang zu setzen versuchen, unterschätzen häufig, in welchem Maße Entwicklungsländer durch schwache Märkte und Unternehmen, einen allgegenwärtigen und zugleich schwachen Staat sowie schwache gesellschaftliche Akteure gekennzeichnet sind. Makroökonomische Reformen ohne den Aufbau von Regulierungs- und Steuerungskapazität (Staatsreform, Verbundbildung zwischen strategischen Akteuren) und gesellschaftliche Strukturbildung werden die Tendenzen der gesellschaftlichen Desintegration noch verstärken. Systemische Wettbewerbsfähigkeit ohne gesellschaftliche Integration ist ein aussichtsloses Vorhaben. Der Aufbau systemischer Wettbewerbsfähigkeit ist daher ein gesellschaftliches Transformationsprojekt, das über die Korrektur makroökonomischer Rahmenbedingungen weit hinausgeht.

Gesellschaftliche Integration basiert auf einem institutionellen Handlungskontext, der durch drei zentrale Eigenschaften charakterisiert ist:

Im Umbruch zur Weltwirtschaft erweist sich vor diesem Hintergrund die Herausbildung eines gesellschaftlichen Grundkonsenses über die Richtung der angesteuerten Veränderungen als wichtig. Mittelfristige Orientierungen und Visionen sind bedeutend, um Zukunftsinteressen gegen gut organisierte Gegenwartsinteressen durchsetzen zu können und stabile Erwartungen zu erzeugen. Gelingt dies nicht, wird - wie in vielen lateinamerikanischen Ländern in den 80er Jahren und möglicherweise einer Reihe von ehemals sozialistischen Ländern in den 90er Jahren - der notwendige Strukturwandel aufgeschoben und der Prozeß der gesellschaftlichen Desintegration verlängert. Dies geht auf Kosten schwacher, unzureichend artikulationsfähiger gesellschaftlicher Akteure. In mittlerer Frist bedarf es zur Überwindung der blockierenden Gesellschaftsstrukturen der Herausbildung tragfähiger gesellschaftlicher Organisationsmuster, einer auf Konzertierung und gemeinsame Problemlösung ausgerichteten Werteorientierung der gesellschaftlichen Akteure sowie der Entwicklung entsprechender Institutionen.

1.2 Organisationsmuster zur Stärkung dialogorientierter Standortpolitiken

Im Prozeß des gesellschaftlichen Strukturwandels geht es auf der einen Seite um die Sicherung der Eigenständigkeit gesellschaftlicher Institutionen und Organisationen vor staatlicher Einflußnahme (Kunst der Trennung). Die in vielen Ländern anstehende "Entstaatlichung" von Gewerkschaften, Unternehmerverbänden oder Universitäten setzt Eigenverantwortlichkeit und damit gesellschaftliche Kreativitätspotentiale frei. Auf der anderen Seite muß der Staat vor einflußreichen, privilegierten Gruppen geschützt werden. Nur der relativ autonome Staat kann sich an gesamtgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen orientieren. Erst die klare institutionelle Trennung von Staat, Wirtschaft und gesellschaftlichen Akteuren, also die Entstehung von eigenständigen funktionalen Subsystemen, erlaubt deren dynamisch-innovative Entwicklung durch eigene Lernprozesse, Flexibilität, Reaktions- und Anpassungsfähigkeit sowie den Dialog und gemeinsame Problemlösungsanstrengungen (Kunst der Kommunikation) zwischen den gesellschaftlichen Akteursgruppen und dem Staat.

Die autonomen gesellschaftlichen Akteure und intermediären Institutionen agieren entlang dreier komplementärer Logiken:

Die Steigerung der gesellschaftlichen Selbstorganisationsfähigkeit und die Bündelung und Kanalisierung gesellschaftlichen Kreativitätspotentials ergänzen sich.

Der Staat verfügt zur Gestaltung des makroökonomischen Rahmens über ein Handlungsmonopol. Die Etablierung ordnungspolitischer sowie institutionell-infrastruktureller Rahmenbedingungen ist unabdingbar, um der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung eine Richtung zu geben und Bedingungen für die Stärkung der Marktkräfte zu schaffen. Unterhalb der Ebene der Makropolitik ist in dynamischen Gesellschaften eine Ausdifferenzierung von Organisationsmustern und Steuerungsformen zu beobachten. Ähnlich wie in der industriellen Produktion, in der sich neue Organisationsformen durchsetzen, die zur Auflösung des fordistischen Paradigmas geführt haben, läßt sich auch im Bereich der Mesopolitiken, die auf die gezielte Optimierung im Wirtschaftsraum und die sozial- und umweltpolitische Korrektur der Marktwirtschaft abzielen, die Herausbildung neuer, komplexer Steuerungsmuster feststellen. Neben den bisher dominanten Steuerungsformen marktwirtschaftlich organisierter Gesellschaften - hierarchische Koordinierung in Unternehmen und öffentlichen Institutionen, Koordinierung zwischen Unternehmen über den Markt sowie hierarchischer Steuerung der Gesellschaft durch den Staat - zeichnen sich im Mesoraum netzwerkartige Organisationsformen ab, die weder durch einfache Marktallokation (Wettbewerb und Preis) noch durch zentralistische Steuerungsmechanismen (hierarchische Steuerung durch den Staat) gekennzeichnet sind.

Während Marktsteuerung durch die Abwesenheit von gezielter Koordination zwischen den dezentral agierenden Akteuren charakterisiert ist und hierarchische Steuerung auf den Staat als autonomen Steuerungsakteur setzt, sind diese neuen Steuerungsformen durch "loosely coupled interaction" privater und staatlicher Akteure mit dem Ziel der Strukturgestaltung in einem policy-Feld gekennzeichnet. Der Staat agiert hier als Impulsgeber, Moderator und Koordinator, der eine dialogorientierte Standortpolitik vorantreibt. Steuerungsmechanismen "between markets and hierachies" basieren also auf einer Verknüpfung der Logiken der marktförmigen und der hierarchischen, klassisch etatistischen Steuerungsformen:

Die während der 80er Jahre dominante Diskussion "Markt versus Staat" übersah diese innovativen Formen der gesellschaftlichen Strukturgestaltung durch die Kombination von Markt, Staat und unterschiedlichen Formen von "self coordination in the shadow of the market, the shadow of hierachies and in self organizing networks".

Diese neuen Steuerungsformen sind Ergebnis von Ausdifferenzierungs- und Spezialisierungstendenzen und daraus resultierenden funktionalen Interdependenzen sich modernisierender Gesellschaften. Die Organisationsform des Politiknetzwerkes, in dem autonome Akteure in Verhandlungssystemen gemeinsame Problemlösungen ansteuern, ist insbesondere ein Mechanismus zur Mobilisierung von Steuerungs- und Gestaltungspotential im Mesoraum, weil hier das verfügbare Know-how sowie die Entscheidungsfindungs-, Programmformulierungs- und Implementierungskapazitäten breit auf unterschiedliche private und öffentliche Akteure verteilt sind. Die Gestaltung des Mesoraumes kann daher weder vom Staat noch von den Privatunternehmen oder intermediären Institutionen im Alleingang bewältigt werden. Gemeint sind hier Politikarenen, in denen entweder staatliche Ziele durch unmittelbare staatliche Aktionen ohne Kooperation mit den Unternehmen und intermediären Institutionen überhaupt nicht erreicht werden können (z.B. Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit durch Industriepolitik), die Implemenation staatlicher Programme durch die öffentliche Verwaltung besonders kontrollaufwendig und daher teuer wäre (z.B. Arbeitsschutz, Umweltauflagen, technische Normung) oder ohne aktive Mitwirkung der Unternehmen nicht effektiv sein könnte (z.B. berufliche Bildung, FuE). Strukturgestaltung im Mesoraum verlangt daher eine hohe technokratische Kompetenz öffentlicher Akteure, ein hohes Maß an gesellschaftlicher Organisationsfähigkeit und die Bereitschaft der beteiligten Akteure zu strategischer Interaktion. Nur so kann der relative Autonomieverlust aller Akteure, also die Abhängigkeit des Erfolges eines Akteurs (z.B. der Unternehmen) von der Leistungsfähigkeit anderer (z.B. der Ausbildungs- und Forschungseinrichtungen) infolge der Ausdifferenzierung der Wirtschaft, in dynamische Entwicklung überführt werden.

Zur Gestaltung des Wirtschaftsraumes und der Entwicklung spezifischer, schwer kopierbarer nationaler Wettbewerbsvorteile sind traditionell hierarchische Interventionsformen des autonomen Staates also ungeeignet. Mesopolitiken basieren auf interaktiven Steuerungsmustern und verbundorientierten Organisationsformen, die die Logiken von hierarchischer und marktförmiger Steuerung zu verknüpfen vermögen. Die netzwerkartigen Steuerungsformen, die auf Strukturbildung im Mesoraum abzielen, haben den Vorteil,

1.3 Handlungsorientierungen für Akteure in komplexen Organisations- und Steuerungsmustern

Die Funktionsfähigkeit von Politiknetzwerken ist gebunden an von den beteiligten Akteuren akzeptierte Regeln, Werte und Handlungsorientierungen, um opportunistische Vorteilsnahme durch einzelne Akteure (moral hazard) auszuschließen. Wichtige Regeln sind:

Erst diese kooperativen Handlungsorientierungen erlauben eine gemeinsame Situationsdeutung, auf deren Basis integrative (d.h. partikulare Interessen nicht einseitig begünstigende) Diskussionen über Problemlösungsmuster, die eine insgesamt beste Lösung ansteuern, möglich werden.

Die Stabilität und Funktionsfähigkeit von Politiknetzwerken entsteht durch eine hohe Kommunikationsdichte, kontinuierlichen Informationsfluß und gegenseitiges Vertrauen. Gelingt es nicht, eine integrative und kooperative Handlungsorientierung der beteiligten Akteure zu erreichen und faire Verteilungsregeln für den Ausgleich von Vor- und Nachteilen zu etablieren, neigen Akteursgruppen in Netzwerken zur endlosen Austragung von Meinungsverschiedenheiten, innerer Blockierung und Strukturkonservatismus. Angesichts der Tatsache, daß zur Strukturgestaltung im Mesoraum hierarchische, traditionell etatistische Steuerungsformen überfordert sind, zugleich der Markt einer institutionellen Einbettung bedarf, die nur durch netzwerkartige und verbundorientierte Organisationsformen hergestellt werden kann, sind Gesellschaften, die den Aufbau systemischer Wettbewerbsfähigkeit ansteuern, in hohem Maße angewiesen auf konflikt- und kompromißfähige Akteure und die Entwicklung von Entscheidungsfindungsmustern, die auf einer gemeinsamen Problemlösungsorientierung basieren.

Gemeinsame Problemlösungsorientierung im Mesoraum soll heißen, daß entgegen der konventionellen Dichotomie von symbiotischen oder vollständig kompetitiven Beziehungsmustern auch zwischen autonomen Akteuren, die sowohl gemeinsame wie konfliktive Interessen haben, reziproke Interaktionsmuster möglich sind, die darauf abzielen, gemeinsame Ziele zu definieren und Strukturgestaltung voranzutreiben, um der wirtschaftlichen Entwicklung eine Richtung zu geben. Das Reziprozitätsprinzip im Verbund setzt egoistische Motive sowie eigenständige Entscheidungsprozesse voraus (z.B. die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des jeweiligen Unternehmens) und mobilisiert diese, kanalisiert sie jedoch im Interesse der Aufrechterhaltung und Optimierung des sozialen Systems (z.B. zwecks Verbesserung des Wirtschaftsstandortes).

Diese Funktionsbedingungen im Mesoraum erklären, weshalb autoritäre Regime zwar in der Lage sind, gesellschaftliche Umbrüche einzuleiten, jedoch an ihre Grenzen geraten, wenn es um die Mobilisierung gesellschaftlicher Kreativität und aktive Strukturgestaltung geht. Die "Intelligenz" der Demokratie und verbundorientierter Organisationsmuster besteht darin, daß sie das Mißtrauen gegenüber "höheren" Einsichten, einsamen Entschlüssen oder einseitig definiertem Gemeinwohl institutionalisiert und die inkrementalistisch-evolutionäre Optimierung eines eingeschlagenen Entwicklungsweges vorantreibt. Demokratie bildet die Grundlage für die Mobilisierung gesellschaftlicher Innovationspotentiale und eine Barriere gegenüber künstlichen Vereinfachungen. Die bisherigen Alternativen zu demokratischen Institutionen und Verfahren sowie verbundorientierten Organisationsformen, nämlich hierarchische staatliche Planung in Marktgesellschaften einerseits, zentralistischer Sozialismus andererseits, haben sich bei der Lösung komplexer, vernetzer gesellschaftlicher Problemlagen als untauglich erwiesen. Komplexe, intransparente, vernetzte Problemlagen verlangen nach komplexen Steuerungsformen.

1.4 Offene und lernfähige Verbundsysteme

Die enge Interaktion zwischen Akteuren, die Konsensorientierung und gemeinsame Visionen sind Bedingungen gesellschaftlicher Strukturbildung und Integration. Zu enge Verzahnung strategischer Akteure und die Homogenisierung der Interessen können hingegen zu funktionaler, kognitiver und politischer Blockierung führen und die kreativen und kumulativen Impulse und Lernprozesse, die von der engen Interaktion autonomer Akteure ausgehen, ersticken. Ohne Konflikt- und Korrektivpotential neigen zu eng verflochtene Subsysteme,

Diese Tendenzen sprechen keineswegs gegen verbundorientierte Interaktionsmuster der strategischen gesellschaftlichen Akteure, sondern nur dafür, jenseits der sich konstituierenden Netzwerke Korrektiv-, Konflikt- und Widerspruchspotential zu bewahren. Je länger und erfolgreicher ein gut organisiertes Netzwerk operiert, einen Entwicklungskorridor beschreitet, zur Optimierung innerhalb des Korridors durch konzertierte Aktion beiträgt, die Interaktions- und Kommunikationsdichte erhöht, schließt es sich tendenziell gegen seine Außenwelt ab und wird blind gegenüber notwendigen Richtungswechseln, die das interne Interessen- und Ressourcengleichgewicht innerhalb des Akteursverbundes bedrohen. Um Subsystempaternalismus und diese Eigendynamik von Netzwerkstrukturen in Richtung Verkrustung zu verhindern, ist Freiraum zur Artikulation von "Widerspruchspotential" notwendig.

Wichtig sind:

Eine so verstandene Konfliktfähigkeit der Akteure ist elementarer Bestandteil einer auf gesellschaftliche Integration und Verbund ausgerichteten Entwicklungsstrategie.

Diese Sichtweise auf sich ausdifferenzierende gesellschaftliche Organisations- und Steuerungsformen überwindet die klassischen Dichotomien "Markt versus Staat" sowie "völlige Autonomie dezentral agierender Akteure" (Liberalismus) versus "totaly integrated society" (Sozialismus). Gesellschaftliche Such- und Lernprozesse können nicht auf die Stärkung des Marktes plus den Abbau des Staates reduziert werden. Der Aufbau systemischer Wettbewerbsfähigkeit basiert vielmehr auf

2 Makro-Ebene: Sicherung stabiler makroökonomischer Rahmenbedingungen

Auch innerhalb eines mehrdimensionalen Steuerungskonzeptes, das auf Konkurrenz, Kooperation und gesellschaftlichen Dialog setzt, um die nationalen Potentiale zielgerichtet auf die Entwicklung von Weltmarktkompetenz auszurichten, sind zur Sicherung einer effizienten Allokation der Ressourcen funktionsfähige Faktor- und Gütermärkte von entscheidender Bedeutung.

Die Erfahrungen der 70er und 80er Jahre haben gezeigt, daß ein instabiler makroökonomischer Rahmen die Funktionsfähigkeit von Faktor- und Gütermärkten wesentlich beeinträchtigt. Die wichtigsten Quellen makroökonomischer Instabilität sind hohe Haushalts- und Leistungsbilanzdefizite:

- Anhaltend hohe, durch Geldschöpfung finanzierte Haushaltsdefizite führen unweigerlich zu hohen Inflationsraten mit der Folge, daß die Signalfunktion der Preise und damit die Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus weitgehend außer Kraft gesetzt werden.

- Anhaltend hohe Leistungsbilanzdefizite, die bei einem stark überbewerteten Wechselkurs unvermeidlich sind, führen zu hoher Außenverschuldung und einem Schuldendienst, der die nationale Investitionstätigkeit nachhaltig schwächt, den Import von Kapitalgütern behindert und damit die Wachstumsgrundlagen der Volkswirtschaft gefährdet.

Die Stabilisierung des makroökonomischen Rahmens muß daher zunächst und vor allem an einer Reform der Fiskal- und Haushaltspolitik sowie der Geld- und der Währungspolitik, insbesondere des Wechselkursregimes, ansetzen. Der Übergang von einem instabilen zu einem stabilen Makrorahmen erweist sich jedoch aus folgenden Gründen als schwierig:

- Die Bekämpfung der Inflation über eine restriktive Haushalts-, Fiskal- und Geldpolitik führt häufig nicht nur zu einer Einschränkung des Konsums, sondern auch der Investitionen und damit zu einer weiteren Verringerung der Wachstumsspielräume der Volkswirtschaft.

- Gesamtwirtschaftliche Stabilisierungsmaßnahmen können häufig nur dann greifen, wenn sie von parallelen langwierigen Strukturreformen begleitet werden, etwa einer Reform des staatlichen Wirtschaftssektors, der Entwicklung eines leistungsfähigen Finanzsektors und einer Reform der Außenwirtschaftspolitik.

- Zwischen einzelnen Reformmaßnahmen bestehen häufig Zielkonflikte, so daß sich der Zeitraum, bevor die Reformen wirksam werden können, verlängert.

- Die Anpassungskosten werden unmittelbar spürbar, während sich die Anpassungsgewinne erst zeitlich verzögert einstellen, so daß sich Produktion, Investitionen und Beschäftigung in einer ersten Phase zunächst negativ entwickeln.

- Die gesellschaftlichen Gruppen werden nicht gleichmäßig von den Auswirkungen makroökonomischer Stabilisierungsmaßnahmen und den diese begleitenden Strukturreformen getroffen. Vielmehr gibt es in diesem Prozeß Verlierer und Gewinner und entsprechend hohe innenpolitische Konflikte.

Die Stabilisierung des makroökonomischen Rahmens erfordert daher einen erheblichen politischen Kraftakt. Er wird nur dann erfolgreich sein, wenn die Regierung ihre Entschlossenheit demonstriert, die schwierigen und konfliktreichen Reformen durchzusetzen und es ihr gelingt, eine nationale Koalition reformbereiter Kräfte zu organisieren und internationale Unterstützung zu mobilisieren.

2.1 Sicherung des binnenwirtschaftlichen Gleichgewichts

In einem hochinflationären Umfeld wird die Signalfunktion der Preise aufgehoben. Die Folge ist eine ineffiziente Allokation der Ressourcen. Es ist daher entscheidend, daß der Staat eine Haushalts-, Fiskal- und Geldpolitik betreibt, die einen hinreichend stabilen Geldwert gewährleisten.

1. Haushalts- und Fiskalpolitik: Zur Reduzierung von Haushaltsdefiziten werden Maßnahmen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite zugleich erforderlich:

- Ausgabenseite: Der politisch einfachere Weg, die Staatsausgaben zu reduzieren, ist die Verringerung der staatlichen Investitionen, etwa für Bildung, Gesundheit und sonstige Infrastrukturmaßnahmen. Ein solcher Weg führt jedoch in die Sackgasse, da er die Grundlagen für künftiges Wachstum schwächt. Konsolidierungsmaßnahmen müssen daher vor allem bei konsumptiven Ausgaben und der Beseitigung von Privilegien für einzelne Interessengruppen ansetzen. Erforderlich werden insbesondere ein Abbau der Überbeschäftigung im öffentlichen Sektor, ein Abbau der Defizite der Staatsunternehmen, die Verringerung von Militärausgaben sowie eine Verringerung von Subventionen durch Einführung zeitlicher Begrenzungen und degressiv gestalteter Subventionssätze.

- Einnahmenseite: Maßnahmen zur Steigerung von Haushaltseinnahmen dürfen nicht unter dem ausschließlichen Blickwinkel der kurzfristigen Verringerung des Haushaltsdefizits konzipiert werden; sie müssen auch die wachstums- und verteilungspolitische Dimension berücksichtigen. Ein solcher Ansatz erfordert in der Regel eine gründliche Restrukturierung des gesamten Steuer- und Abgabensystems sowie die Stärkung der administrativen Kompetenz der Steuerverwaltungen. In der Tendenz muß es darum gehen, den Konsum stärker als die Produktion zu besteuern, sämtliche Einkommensarten zu erfassen und progressiv zu besteuern, einen bias in der Besteuerung von nationalen und internationalen Transaktionen zu vermeiden und weitestgehend kostendeckende Gebühren für staatliche Dienstleistungen einzuführen.

Das zur Konsolidierung des Staatshaushaltes erforderliche Maßnahmenbündel zeigt, daß der Abbau von Haushaltsdefiziten letztlich eine Kombination nachfrage- und angebotsorientierter Reformmaßnahmen erfordert. So werden z.B. Länder, in denen ein großer staatlicher Wirtschaftssektor existiert, nicht umhinkommen, die defizitären Staatsunternehmen zu restrukturieren und zu privatisieren, um die Steuerbasis mittel- und langfristig zu verbreitern.

2. Geldpolitik: Um den Geldwert zu stabilisieren, muß die Haushalts-, Fiskal- und Geldpolitik aufeinander abgestimmt werden. Insbesondere darf eine restriktive Haushaltspolitik nicht durch eine expansive Geldpolitik konterkariert werden.

Eine stabilitätsorientierte Geldpolitik stößt unter den Bedingungen eines unterentwickelten Geld- und Kapitalmarktes jedoch auf enge Grenzen, da die üblicherweise eingesetzten Instrumente wie Kreditrationierung, selektive Kreditvergabe und die arbiträre Festlegung von Zinssätzen eher zu weiteren Verzerrungen in den Geld- und Kapitalmärkten führen, als daß sie in der Lage sind, das Kreditvolumen im gewünschten Umfang zu beeinflussen. Eine effektive Geldpolitik setzt letztlich eine umfassende Reform des Finanzsektors voraus. Diese muß insbesondere abzielen auf:

2.2 Sicherung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts

Anhaltend hohe Leistungsbilanzdefizite engen die Wachstumsspielräume ein und destabilisieren die Volkswirtschaft. Hohe Leistungsbilanzdefizite signalisieren in der Regel einen generellen anti-export bias innerhalb des wirtschaftspolitischen Gesamtrahmens und können daher nur durch eine grundlegende Veränderung der Wirtschaftspolitik, insbesondere der Wechselkurspolitik und Handelspolitik, verringert werden.

Wechselkurspolitik: Die Erfahrungen der 70er und 80er Jahre haben gezeigt, daß stark überbewertete Wechselkurse unweigerlich zu hohen Leistungsbilanzdefiziten führen, da vor allem die industriellen Exporte erschwert und Importe erleichtert werden. Länder, die eine Überbewertung ihrer Währung auf Dauer zulassen, behindern die Entwicklung eines leistungsfähigen industriellen Produktionsapparates in doppelter Weise:

Ein Wechselkursniveau, das einen starken anti-export bias aufweist, muß daher unter allen Umständen vermieden werden. Anzustreben ist vielmehr ein gleichgewichtiger Wechselkurs oder ein Regime mit einem leichten pro-export bias. Auch hier darf jedoch der Abstand zum Gleichgewichtsniveau keinesfalls zu groß werden, da sich sonst importierte Vorleistungen und Kapitalgüter zu sehr verteuern und die künstliche Verbilligung der inländischen Inputs überkompensieren.

Der Wechselkurs ist daher kein Preis unter vielen. Er ist vielmehr die strategische Variable, die darüber entscheidet, ob eine Volkswirtschaft in der Lage ist, die für die Errichtung international wettbewerbsfähiger Industrien erforderlichen makroökonomischen Rahmenbedingungen zu schaffen.

Handelspolitik: Ebenso wie von der Wechselkurspolitik müssen den Unternehmen auch von der Handelspolitik klare Signale vermittelt werden, die sie veranlassen, ihre Strategien am Weltmarkt als Referenzrahmen auszurichten. Eine Regierung kann hierzu zwischen zwei deutlich verschiedenen Konzepten wählen:

- Generelle Importliberalisierung: Dieser Ansatz zielt auf einen niedrigen und für sämtliche Warenbereiche einheitlichen Zollsatz. Er vertraut auf die Gültigkeit des Prinzips der komparativen Kostenvorteile und akzeptiert, daß nur diejenigen Industrien überleben, die der gegebenen Faktorausstattung des Landes angemessen sind. Er setzt daher nicht nur auf eine nicht-diskriminatorische, sondern auch auf eine sehr rasche Importliberalisierung.

- Selektive Importliberalisierung: Hier erfolgt die Importliberalisierung auf der Basis eines Liberalisierungsfahrplans, der auf der Grundlage der Analyse der tatsächlich absehbaren Reaktionspotentiale der bestehenden Industrien bzw. der Entwicklungserfordernisse neuer Industriekerne entwickelt wird. Die Handelspolitik wird somit zum Teil einer Politik aktiver Industriestrukturgestaltung.

Das erste Konzept ist kaum zu vermeiden, wenn die staatlichen Steuerungskompetenz gering ausfällt. Das zweite Konzept zielt zum einen darauf ab, die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen nicht zu überfordern, zum anderen darauf, für die erforderlichen Lernprozesse der Industrien ausreichend Zeit zu schaffen. Länder wie Korea oder Taiwan verfolgen diesen Weg seit etwa 30 Jahren.

3 Mikroebene: Übergang zum neuen best practice

Die achtziger Jahre waren in den Industrieländern und fortgeschrittenen Entwicklungsländern eine Phase des Umbruchs auf der Mikroebene. Es kristallisierte sich ein neuer best practice von Produktion, betrieblicher FuE und zwischenbetrieblicher Interaktion heraus, der sich mit den Stichworten lean production, simultaneous engineering und just-in-time umschreiben läßt. Dieser neue best practice bricht mit dem überkommenen tayloristisch-fordistischen Paradigma. Dies ist nicht nur für Unternehmen in Entwicklungsländern, sondern auch und ganz besonders in den westlichen Industrieländern eine große Herausforderung, weil tief verwurzelte Sicht- und Handlungsweisen obsolet werden. Die Annäherung an den neuen best practice wird überdies dadurch komplizierter, daß die anstehenden Veränderungen nicht auf die betriebliche Ebene beschränkt sind. Sie beziehen sich überdies auf die zwischenbetrieblichen Beziehungen sowie auf den Mesoraum.

3.1 Determinanten von Wettbewerbsfähigkeit auf der Unternehmensebene

Wettbewerbsfähig werden künftig nur jene Unternehmen sein, die gleichzeitig vier Kriterien berücksichtigen:

Effizienz: Die Indikatoren sind die Arbeits- und die Kapitalproduktivität. Beide gilt es zu optimieren; die einseitige Betonung nur eines Indikators (in der Vergangenheit war es die Arbeitsproduktivität) kann letztlich insgesamt zu Ineffizienz führen (wenn z.B. die Optimierung des Arbeitskräfteeinsatzes auf Kosten hoher Lagerbestände oder hohen Ausschusses geht).

Qualität: Ein Indikator, der insbesondere für Unternehmen aus Entwicklungsländern - deren Fähigkeit, ein gleichmäßiges hohes Qualitätsniveau sicherzustellen, von Abnehmern in Industrieländern häufig in Frage gestellt wird - zunehmend bedeutsam wird, ist die Zertifizierung nach dem ISO 9000-Normensystem.

Flexibilität: "The concept of flexibility is considered usually as relating only to change-over times. In fact, it has a number of different dimensions: product flexibility (the abilitiy to change easily to produce new products), volume flexibility (the ability to accomodate changes in volume efficiently), routing flexibility (the ability to process parts via different routes within the plant in response to breakdowns or other factors), machine flexibility (the ability to make different parts within a product familiy), operation flexibility (the ability to vary the sequence of operations), and process flexibility (the ability to produce a product family in different ways possibly using different materials)."

Schnelligkeit: Sie bemißt sich bei führenden Unternehmen an der Fähigkeit, in rascher Folge Innovationen hervorzubringen; ein Indikator für Innovativität ist der Anteil der Produkte am gesamten Produktionsspektrum, der in den letzten zwei bis vier Jahren auf den Markt gebracht wurde. Bei anderen Unternehmen ist Schnelligkeit die Fähigkeit, die Innovationen führender Unternehmen rasch nachzuvollziehen. Hinzu kommt die Fähigkeit, sich rasch auf veränderte Kundenwünsche, Veränderungen in der Mode u.ä. einzustellen.

In der Vergangenheit herrscht die Sichtweise vor, diese Ziele stünden in einem Spannungsverhältnis zueinander - Qualität beispielsweise sei nur auf Kosten der Effizienz zu haben, weil sie einen Zusatzaufwand in der Produktion impliziere. Die japanische Industrie hat diese Sichtweise falsifiziert. Für viele Unternehmen gilt es daher, von etablierten Prozeduren und Routinen Abschied zu nehmen. Es reicht nicht aus, an diversen Punkten der Wertschöpfungskette Optimierungsanstrengungen zu unternehmen - von der FuE über die Produktion bis zum Marketing auf der betrieblichen und der zwischenbetrieblichen Ebene. Es geht vielmehr darum, die Wertschöpfungskette selber zu reorganisieren, z.B. durch die Eliminierung von scharfen Abgrenzungen zwischen Abteilungen und die Einführung eines prozeßorientierten Organisationsmusters. Unternehmen müssen ferner in der Lage sein, Strategien zu formulieren und umzusetzen; vor allem müssen sie fähig sein, diese Strategien jederzeit an veränderte Umweltbedingungen anzupassen.

3.2 Neue Organisationskonzepte in der Produktentwicklung

Nach dem Zweiten Weltkrieg gingen immer mehr (Groß-) Unternehmen dazu über, ihre FuE-Labors zu konzentrieren und räumlich von der Produktion zu trennen. Dahinter stand die Erwartung, in diesem Bereich zunehmende Skalenvorteile durch die Bereitstellung von technischen und administrativen Dienstleistungen, die von allen Fachbereichen genutzt werden, sowie eine wechselseitige Befruchtung durch spontan entstehende oder organisierte bereichsübergreifende Forschungsvorhaben zu realisieren.

Diese Hoffnung hat sich jedoch nur zum Teil erfüllt; in der jüngeren Vergangenheit sind die Nachteile zentraler FuE-Labors deutlich hervorgetreten. Sie entstehen dadurch, daß

Diese Abkopplung von FuE hat nicht allein dazu geführt, daß ein beträchtlicher Anteil der Entwicklungsanstrengungen am Markt vorbeigeht. Selbst in den Fällen, in denen am Ende einer Entwicklung ein erfolgreiches Produkt steht, hat die Entwicklung selber häufig zu lange gedauert und zu viele Ressourcen verschlungen - ein Befund, der sich aus einem Vergleich zwischen westlichen und japanischen Firmen ergibt.

Japanische Automobilunternehmen beispielsweise brauchen im Schnitt nur 70 % der Zeit und 60 % der Ingenieurstunden, die ihre westlichen Konkurrenten für die Produktentwicklung aufwenden. Die Grundlage dafür ist das Organisationsmodell des simultaneous engineering, das zwei Elemente umfaßt:

- Frühzeitig wird versucht, die Vertreter möglichst vieler technischer Abteilungen des Unternehmens, der Marketing-Abteilung, der Einkaufsabteilung und überdies der Zulieferunternehmen am Entwicklungsprozeß zu beteiligen. Unternehmensintern wird die Verknüpfung zwischen Entwicklung und anderen Bereichen dadurch verstärkt, daß FuE-Angestellte jenseits der vierzig (wenn sie nach japanischer Auffassung den Zenit ihrer Kreativität überschritten haben) in andere Abteilungen überwechseln.

- Produktentwicklung verläuft nicht nach dem Kaskaden-Modell, bei dem unterschiedliche Abteilungen nacheinander ein Projekt bearbeiten, sondern es laufen verschiedene Aktivitäten parallel zueinander ab.

Als weitere organisatorische Innovation ist in Japan das fertigungsgerechte Design entwickelt worden. Dabei geht es darum, einen Kompromiß zwischen der technischen Optimierung des Produktes und des Produktionsprozesses zu finden, anstatt einseitig das Produkt zu optimieren und damit hohe Produktionskosten zu verursachen, wie es bislang in westlichen Industrieländern häufig vorkam.

3.3 Neue Organisationskonzepte in der Produktion

Das Leitbild der 80er Jahre für die Rationalisierung industrieller Produktion war die "Fabrik der Zukunft", in der computergesteuerte Maschinen und Roboter die Fehlerquelle Mensch weitgehend überflüssig machen sollten. Das Leitbild der 90er Jahre hingegen ist die "schlanke Produktion" - mit einer engen Verzahnung von Produktion und anderen Abteilungen, mit Teams hochqualifizierter Arbeiter in der Produktion sowie einer intensiven, vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Zulieferern und Endproduktherstellern.

Das Konzept der hochautomatisierten, computergesteuerten Fabrik ist gescheitert. Unternehmen wie General Motors, die dieses Konzept verfolgt haben, konnten ihre Wettbewerbsposition nicht substantiell verbessern, weil zwischen Automatisierungsgrad und Produktivität kein systematischer Zusammenhang besteht, denn

"... high-tech plants that are improperly organized end up adding about as many indirect technical and service workers as they remove unskilled direct workers from manual assembly tasks. What's more, they have a hard time maintaining high yield, because breakdowns in the complex machinery reduce the fraction of the total operating time that a plant is actually producing vehicles."

Heute prägen nicht mehr das Babbage-Prinzip und die Taylorisierung mit ihren Vorteilen hinsichtlich Spezialisierung und betrieblicher Herrschaftssicherung das Denken. Als Hauptinstrument zur Verbesserung von Effizienz, Qualität, Flexibilität und Schnelligkeit erscheint vielmehr die Re-Integration betrieblicher Vorgänge und zuvor zersplitterter Arbeitsprozesse. Die so verstandene "schlanke Produktion" ist freilich nicht als Gegensatz zwischen Organisation und Technik zu sehen. Es geht vielmehr um eine systemische (statt einer punktuellen) Herangehensweise: um das Infragestellen von Routinen und "gesicherten Erkenntnissen" und darum, mit einer Reorganisation des Produktionsablaufes die Voraussetzung für effektive Automatisierung zu schaffen.

Die systemische Rationalisierung der industriellen Produktion ist ein dreidimensionaler Prozeß:

1. Die erste Dimension besteht darin, organisatorische Innovationen einzuführen:

2. Die zweite Dimension umfaßt soziale Veränderungen: auf der einen Seite Konzepte der Flexibilisierung des Arbeitseinsatzes, um teure computergesteuerte Maschinen besser auszulasten; auf der anderen Seite Gruppenarbeit, Werkstattprogrammierung, eine Verringerung von Hierarchieebenen und die Rückverlagerung von Verantwortlichkeiten auf die Werkstattebene; die neuen Organisationskonzepte setzen auf die bestmögliche Nutzung des kreativen Potentials qualifizierter Arbeiter und Arbeiterinnen.

3. Die dritte Dimension stellt die Einführung technischer Innovationen, d.h. die Digitalisierung und elektronische Vernetzung des Maschinenparks dar, nachdem die Reorganisation die Voraussetzungen für einen effektiven Einsatz geschaffen hat. Dazu gehören:

Die gleichzeitige Annäherung von Unternehmen an alle drei Dimensionen begründet einen neuen best practice industrieller Produktion, der die Maßstäbe für die internationale Konkurrenzfähigkeit setzt. Allerdings kann es nicht um die rezeptbuchhafte Übertragung von Erfahrungen, z.B. aus Japan, gehen; vielmehr müssen Lehren aus vielen Ländern bzw. unterschiedlichen Weltregionen in einem Land den Anstoß zur Reflektion über etablierte Prozeduren und Herangehens- und Sichtweisen geben. Zwar sind Organisationsmodelle nicht per se kulturspezifisch und daher unübertragbar. Gleichwohl sind sie natürlich von ökonomischen, politischen und sozialen Rahmenbedingungen sowie durch historische Spezifika geprägt.

3.4 Aufbau von Netzwerken

In einigen westlichen Industrieländern war die Beziehung zwischen dem Zulieferer und seinem Abnehmer in der Vergangenheit überwiegend eine typische Transaktion über den Markt, eine distanzierte Beziehung, die durch Vertragsbeziehungen geregelt wurde und nicht auf Dauer angelegt war. Gleichwohl zeigt sich im Rückblick, daß es neben distanzierten Beziehungen schon immer einen anderen Beziehungstypus gegeben hat, der Charakteristika eines Netzwerkes aufwies - eine auf Dauer angelegte, vertrauensvolle, durch viele informelle Kontakte gekennzeichnete Beziehung. In dieser Art von Beziehungen konnte sich zwischenbetriebliches learning-by-interacting entwickeln: der Abnehmer unterstützte den Zulieferer bei der Lösung bestimmter Probleme; der Zulieferer entwickelte neue Produkte in enger Zusammenarbeit mit den Ingenieuren des Montageunternehmens; das Montageunternehmen wiederum pflegte engen Kontakt mit den Kunden. Dies förderte technologische Lernprozesse und führte zur Ausbildung spezifischer Spezialisierungsprofile:

"The fact that Denmark is strongly specialized in dairy machinery, Sweden in metal-working and wood-cutting technology, and Norway in fishery technology cannot be explained by the general factor endowments in those countries. Rather, we should look for the explanation in the close interaction between producers of such machinery and a competent and demanding domestic user sector."

Die Erkenntnis, daß der Aufbau eines Netzwerkes der Konkurrenzfähigkeit eher förderlich ist als das Ausspielen konkurrierender Zulieferer, hat sich vor allem in der Folge der Japan-Rezeption durchgesetzt. Hinsichtlich der Zulieferbeziehungen unterscheidet sich das japanische Produktionssystem in zweierlei Hinsicht vom westlichen:

- Die Fertigungstiefe bei den Endproduktherstellern ist weit geringer als im Westen. Die Hersteller beschränken sich im allgemeinen auf die skalenintensive Montage von Baugruppen sowie auf die Endmontage. Lieferungen erfolgen soweit wie möglich just-in-time, d.h. Vorprodukte werden zeitgerecht angeliefert, so daß der Abnehmer sie nicht erst zwischenlagern muß.

- Das Zuliefersystem in Japan ist überwiegend nicht stern-, sondern pyramidenförmig aufgebaut; nur eine Minderheit von Zulieferern beliefert mehrere Abnehmer.

Die Struktur des japanischen Zuliefersystems fußt darauf, daß die Mehrheit der größeren japanischen Unternehmen Mitglied in Unternehmens-Verbundgruppen (keiretsu) ist, die - meist um eine Bank und ein Handelsunternehmen herum organisiert - Multi-Sektor-Konglomerate bilden. Der Aufbau industrieller cluster innerhalb von Konglomeraten wird dadurch erleichtert, daß Marktbeziehungen durch weitgehend gruppeninterne, meist informelle "Sozialbeziehungen" substituiert und Transaktionskosten und -risiken minimiert werden. Die enge Anbindung an eine Großbank verringert zudem die Abhängigkeit vom externen Kapitalmarkt und reduziert den Druck zu kurzfristiger Erwirtschaftung von Gewinnen.

3.5 Unternehmensgröße und Wettbewerbsfähigkeit

In den vergangenen Jahrzehnten haben sehr unterschiedliche Leitbilder die Management-Diskussion geprägt, insbesondere im Hinblick auf die Frage, welche Art von Unternehmensform und -größe sowie strategische Grundorientierung die erfolgversprechendste ist. Daneben existiert seit langem eine wirtschaftswissenschaftliche und industrieökonomische Diskussion um optimale Unternehmensgrößen, d.h. die Vor- und Nachteile von Klein- und Großunternehmen. Einen Impuls erhielt die Diskussion durch die Herausbildung eines neuen technoökonomischen Paradigmas, das kleinere Unternehmen zu bevorteilen scheint.

Die Frage der optimalen Unternehmensgröße ist sorgfältig zu trennen von der Frage der optimalen Betriebsgröße. Die letztere ist technisch determiniert; die optimale Betriebsgröße ist dann erreicht, wenn Skalenerträge optimal genutzt werden. In der Praxis überwiegen allerdings suboptimale Betriebe; in den verschiedenen Industriebranchen erreichen in den USA zwischen 3,6 % und 25,7 %, in Japan zwischen 0,9 % und 14 % der Unternehmen die mindestoptimale Betriebsgröße. Dies Phänomen ist durch drei Faktoren zu erklären: die Gründung neuer, zunächst kleiner Unternehmen; die Spezialisierung kleinerer Unternehmen auf bestimmte Nischen; und die deutlich niedrigeren Löhne, mit denen suboptimale Betriebe die geringere Produktivität kompensieren.

Die Diskussion um die optimale Unternehmensgröße wurde in den letzten Jahren durch zwei Erfahrungen geprägt: einerseits die überdurchschnittliche Wettbewerbsfähigkeit japanischer Unternehmenskonglomerate; andererseits die zunehmenden Steuerungs- und Kontrollprobleme sowie die überbordenden Gemeinkosten bei Konzernen in westlichen Industrieländern.

Die widersprüchlichen Erfahrungen deuten darauf hin, daß Größe an sich häufig nicht die entscheidende Kategorie ist. Wichtiger ist vielmehr die Art und Weise, wie ein Unternehmen seine Transaktionen organisiert: Ein Großunternehmen, das primär konfliktorientierte Beziehungen zu Zulieferern und Abnehmern unterhält, wird weniger wettbewerbsfähig sein als ein kleineres Unternehmen, das in ein gut funktionierendes Netzwerk eingewoben ist.

Japanische Konglomerate sind außerordentlich leistungsfähig, weil sie die Grundlage für dauerhafte Lieferbeziehungen darstellen, weil gemeinsame FuE einfacher zu organisieren ist, weil die Kreditbeschaffung bei der Hausbank des Konglomerats relativ einfach ist und weil die Toleranz für längere Anlaufverluste groß ist. Japanische Konglomerate verbinden ein dichtes, auf Dauer angelegtes Beziehungsnetzwerk mit einem geringen Maß an organisatorischer Rigidität. Dies unterscheidet sie von Konglomeraten in Nordamerika und Europa, in denen das Größenwachstum häufig mit einer Vervielfachung von Hierarchieebenen, der Bürokratisierung von Entscheidungsprozessen und einer Explosion der Gemeinkosten einherging.

Viele dieser Unternehmen leiden heute darunter, daß sie im Hinblick auf zwei der genannten vier Kriterien gravierende Schwächen aufweisen: Ihre Flexiblität ist aufgrund der Zentralisierung von Entscheidungsprozessen genauso gering wie ihre Schnelligkeit. Zur Lösung dieses Problems experimentieren Großunternehmen in beiden Regionen mit verschiedenen Konzepten, u.a.

Diese Experimente sind meist verknüpft mit Bemühungen um Verschlankung des Unternehmens, d.h. die Konzentration auf die Kernkompetenz, die Verringerung der Beschäftigtenzahl und die Verringerung der Fertigungstiefe. Als Tendenz zeichnet sich dabei ab, daß Großunternehmen sich auf ihre eigentlichen Stärken besinnen, nämlich

Ähnliche Prozesse laufen auch bei mittelgroßen Unternehmen - insbesondere bei Systemzulieferern - ab, die ebenfalls ihre Strukturen verschlanken und ihr Zulieferwesen restrukturieren. Es scheint sich damit in den westlichen Industrieländern eine Struktur herauszubilden, die jener in Japan ähnlicher ist als die bisherige. Starke vertikal aufgegliederte Netzwerke von Unternehmen mit einem Großunternehmen im Zentrum entstehen. Als entscheidende Variable für Erfolg oder Mißerfolg wird sich - den bisherigen Erfahrungen zufolge - erweisen, wie es den Unternehmen gelingt, Kooperations- und Marktbeziehungen auszubalancieren; jene, die - innerhalb des Unternehmens und zwischenbetrieblich - zu sehr auf Marktbeziehungen setzen, werden mit großer Wahrscheinlichkeit den kürzeren ziehen.

Im Gegensatz zu den Industrieländern stellt sich in den meisten Entwicklungsländern - mit Ausnahme der Republik Korea - das Problem, daß Unternehmen nicht an übermäßiger Größe und Unbeweglichkeit, sondern an unzureichender Größe kranken. Es ist mithin sinnvoll, wenn im Verlauf des Übergangssprozesses (z.B. durch Akquisitionen bei der Privatisierung von Staatsbetrieben) größere Unternehmen bzw. Unternehmensgruppen geschaffen werden. Sie sind eher in der Lage, langfristig angelegte Exportstrategien zu organisieren und finanzieren; sie können sich auch leichter gegenüber ausländischen Unternehmen als ernstzunehmende Partner (nicht zuletzt für Technologiekooperationen) darstellen.

Die Gefahr, daß auf diese Weise nationale champions oder Monopolisten heranwachsen, ist angesichts der Öffnung der Märkte gering. Eher besteht das Risiko, daß Zufallskonglomerate entstehen, denen ein klares Profil fehlt - dies entspräche der fehlgeschlagenen Strategie, die Unternehmen in den westlichen Industrieländern in den siebziger Jahren verfolgt haben. Das Risiko kann dadurch verringert werden, daß durch die Wettbewerbspolitik die Entstehung von integrierten Konzernen (z.B. in der Petrochemie oder der Metallindustrie) nicht behindert, sondern durch Zugrundelegung eines globalen Wettbewerbsmodells zugelassen wird. Davon abgesehen entzieht sich dieses Problem traditionellen Instrumenten staatlicher Steuerung und kann nur durch neue Steuerungsformen im Mesoraum minimiert werden.

Eine zweite Möglichkeit, mit dem Problem zu kleiner Unternehmensgrößen umzugehen, ist die Stimulierung der cluster-Bildung. Cluster von Klein- und Mittelbetrieben erlauben die Entwicklung von klaren betrieblichen Spezialisierungsprofilen und die Realisierung zunehmender Skalenerträge. Zugleich ermöglicht die enge Kooperation zwischen Unternehmen zunehmende Flexibilisierungserträge. Mesoinstitutionen, die kollektive Lernprozesse und den gemeinsamen Betrieb bzw. Nutzung von FuE- und Ausbildungseinrichtungen ermöglichen, erlauben es auch kleineren Unternehmen eines clusters, mit dem sich beschleunigenden technologischen Wandel Schritt zu halten. Gleichzeitig bleiben die Vorteile von kleineren Unternehmen im Hinblick auf Flexibilität, Schnelligkeit und flache Hierarchie bestehen.

4 Strukturgestaltung im Mesoraum - Die Bedeutung selektiver Politiken

4.1 Zur Bedeutung des Mesoraumes

Im Rahmen der Strukturanpassung der 80er Jahre galten makroökonomische Reformen und über diese ermöglichte und erzwungene Modernisierungen auf der Unternehmensebene als Schlüssel zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit. Diese Sichtweise vernachlässigt die Bedeutung des Aus- und Aufbaus von Wirtschaftsräumen und der ständigen Optimierung des Unternehmensumfeldes. Entgegen der neoklassischen Allokations- und Außenhandelstheorie, die mit Verweis auf gut funktionierende internationale Technologiemärkte und die Optimalität dezentral getroffener unternehmerischer Entscheidungen, aktive, antizipatorische Technologie- und Industriepolitiken ablehnt, haben sich in den 80er Jahren diejenigen Industrieländer und NICs am dynamischsten entwickelt und ihre Position in der weltwirtschaftlichen Hierarchie verbessert, welche eine gezielte Optimierung der zwischen makroökonomischen Bedingungen und der Mikroebene angesiedelten Mesodimension ansteuerten.

Der Markt allein sorgt nicht für optimale Standortgestaltung. Zugleich erweist sich der von der strukturalistischen Schule geforderte "Entwicklungsstaat" angesichts der Komplexität industrieller Produktion und Organisation als überfordert, wenn es um die Herausbildung einer leistungsfähigen Industriestruktur geht. Gesellschaftliche Organisationsmuster neuen Typs und komplexere Steuerungsmuster zeichnen sich in Ländern ab, die eine erfolgreiche Standortpolitik betreiben. Der innovative Verbund von Banken, Unternehmen und öffentlichen wie privaten intermediären Institutionen erlaubt eine langfristig orientierte Strukturgestaltung im mesopolitischen Bereich. Insbesondere der japanische Erfolg demonstriert, daß kreative Organisationsformen in dieser "third arena of allocation" - "between markets and hierachies" - entscheidend zum Aufbau nationaler Wettbewerbsvorteile beitragen.

Wie zentral dieses wirtschaftspolitisch vernachlässigte Feld für die Entwicklung dauerhafter Wettbewerbsfähigkeit ist, zeigte sich auch daran, daß es im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme in einer Reihe von Entwicklungsländern (z.B. Bolivien) durchaus gelang, die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen zu stabilisieren, jedoch die erwartete Reaktivierung der Ökonomien nicht eintrat. Grund hierfür ist, daß die Produktionsstandorte nicht entwickelt sind und zuweilen wichtige Standortfaktoren im Rahmen der auf Stabilisierung und Haushaltskonsolidierung fixierten Anpassungsmaßnahmen weiter geschwächt wurden (z.B. Bildung, FuE).

Ökonomisches Wachstum von funktionsfähigen Märkten hängt nicht nur von stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitiken ab (Strukturierung des Makroraumes), sondern auch von der Entwicklung des Mesoraumes durch aktive Standortpolitiken (Strukturierung des Mesoraumes). Dies gilt insbesondere für strukturschwache Entwicklungsländer. Dynamische Wirtschaftsräume sind gekennzeichnet durch allgemeine innovationsfördernde Rahmenbedingungen (Grundbildung, Universitätssystem usw.) sowie cluster- bzw. sektorspezifische Institutionen, die zur Herausbildung cluster-spezifischer Wettbewerbsvorteile beitragen (z.B. Branchen-Technologieinstitute, spezialisierte Ausbildungseinrichtungen).

Die Bedeutung der Mesodimension hat durch die technologisch-organistorischen Umbrüche und durch die Überwindung des traditionellen, fordistischen Produktionsparadigmas im Verlauf der letzten Dekade weiter an Bedeutung gewonnen. Innovation hat einen zunehmend interaktiven Charakter, der auf marktförmigen und nichtmarktmäßig organisierten Austauschprozessen basiert. Kumulative Lerneffekte und Innovationen, auf denen systemische Wettbewerbsfähigkeit basiert, entwickeln sich durch enge Vernetzung auf der Mikroebene sowie formelle und informelle Kooperationsbeziehungen zwischen Unternehmen und cluster-nahen Institutionensets, in denen sie agieren.

Innovation und der Aufbau technologischer Kompetenz erhalten unter diesen Bedingungen einen interaktiven, gemeinschaftsbezogenen Charakter, da durch Prozesse des interaktiven Lernens und Austauschprozesse auf reziproker wie marktförmiger Basis die Know-how-Produktion eines Unternehmens auch von der seiner Rivalen, Zulieferer sowie einer innovationsförderlichen institutionellen Struktur abhängt. Technologische Kompetenz als Grundlage der Wettbewerbsfähigkeit von Ökonomien basiert auf schwer transferierbaren Wissensbeständen und kumulativen Lernprozessen, die im interaktiven Zusammenspiel von Unternehmen und Institutionen entstehen und länderspezifische Wettbewerbsmuster und -vorteile herausbilden.

In der Weltwirtschaft stehen sich entsprechend nicht mehr dezentral agierende, isolierte Unternehmen als Konkurrenten gegenüber, sondern industrial clusters, in Netzwerken organisierte Unternehmensgruppen, für deren Entwicklungsdynamik die Leistungsfähigkeit der Industriestandorte, also die Existenz von Universitäten, Ausbildungsinstitutionen, FuE-Einrichtungen, Technologieinformationssystemen, private Branchenorganisationen u.v.m., wesentlich ist. Länder, die im mesopolitischen Bereich auf die Entwicklung einer strategischen Perspektive als Richtschnur für unternehmerisches und staatliches Handeln verzichten und primär auf spontane ad-hoc-Reaktionen und Versuchs-Irrtums-Prozesse setzen, unterschätzen insbesondere

4.2 Innovative Interaktionsformen zwischen Unternehmen, Staat und intermediären Institutionen

In dem Maße, wie Unternehmen komplexere Produkte produzieren, wachsen die Anforderungen an das kommunale, regionale und nationale Umfeld. Sowohl die Vorstellung, allein der Staat könne als Steuerungszentrum der Gesellschaft technologische und ökonomische Prozesse gezielt lenken, als auch das Dogma, der Staat müsse sich gegenüber Marktprozessen ausschließlich in eine subsidiäre Rolle fügen, sind realitätsfern. Die Erfolgsfälle in der Weltwirtschaft zeigen, daß ein weites Handlungsfeld für erfolgreiche Politiken zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von Industriestandorten zwischen den Extremen eines dirigistischen Interventionismus und einem auf das Setzen von Rahmenbedingungen beschränkten Laissez-faire existiert. Ähnlich wie in der industriellen Produktion, zeichnen sich auch im gesellschaftlichpolitischen Bereich neue Organisations- und Steuerungsformen ab.

In vielen Fällen ergeben sich wettbewerbsbezogene Angebotsbedingungen durch Deregulierung, Privatisierung von Staatsunternehmen und externe finanzielle Unterstützung. Wesentlich ist zudem der Aufbau einer exportbezogenen physischen Infrastruktur (z.B. von Transport- und Kommunikationssystemen). Weitaus schwieriger sind jedoch die Reform und wettbewerbsorientierte Entwicklung der Institutionen im Bereich der Bildungs-, Forschungs-, Technologie- und der übrigen die Industrie unterstützenden Standortpolitiken, die auf die Strukturierung des Mesoraumes gerichtet sind. Es geht also um die Entwicklung eines leistungsfähigen Institutionengefüges (Hardware) sowie einer engen Interaktionsfähigkeit der privaten und öffentlichen Akteure in einem cluster (Software).

Neue Steuerungsformen bilden sich heraus: Der Staat agiert eher als Impulsgeber, Moderator und Kommunikator zwischen Unternehmen und deren Verbänden, Wissenschaft, intermediären Institutionen oder auch Gewerkschaften, denn als klassischer Interventionsstaat, um die Verbreitung relevanter Informationen zu fördern und gemeinsame mittel- und langfristige Visionen zu erarbeiten, die als Orientierungshilfe für staatliche Mesopolitiken und private Initiativen dienen. Diese neuen standortpolitischen Strategien unterscheiden sich fundamental von den top-down-Ansätzen traditioneller Industriepolitik, Industrieplanung oder Investitionslenkung. Letztere sind heute untauglich, da im Bereich der Standortpolitik und der Entwicklung von Mesopolitiken die Handlungspotentiale, das notwendige Know-how zur Formulierung langfristig orientierter Politiken und die Implementationskapazitäten auf eine Vielzahl von staatlichen, privaten und intermediären Trägerschaften verteilt sind. Ließen sich in der Phase des Fordismus und hochstandardisierter Produktionsmuster noch vertikal integrierte Großunternehmen auf der Grundlage zentralistischer, staatlicher Industrieplanung (in der UdSSR, Indien oder auch Brasilien) erfolgreich aufbauen, so werden heute eindimensionale, zentralistische Regulationsmuster scheitern, wenn es um die Entwicklung und Unterstützung komplexer Unternehmensnetzwerke und spezialisierter Institutionenlandschaften geht.

"Weiche Steuerungsmedien" wie Informationsfluß, Überzeugung, Interessensintegration, prozedurale Festlegung gewinnen aufgrund dieser veränderten Strukturbedingungen an Bedeutung. Sie haben zwei Funktionen: einerseits ist staatliche Mesopolitik auf die Know-how-Ressourcen von und die enge Kooperation mit Unternehmen, Wissenschaft und anderen strategischen Akteuren angewiesen. Andererseits korrespondieren diese neuen Steuerungsmedien mit dem interaktiven Charakter von Innovation und dem systemischen Charakter von Wettbewerbsfähigkeit, da gesellschaftliche Organisationsmuster, die raschen Informationsfluß, offene Informationskanäle, vernetzte Strukturen und Kommunikation erleichtern, selbst zu Wettbewerbsfaktoren werden.

Diese neuen Steuerungsformen haben z.B. in Japan an Bedeutung gewonnen, nachdem in den 70er Jahren klassische Industriepolitiken (Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse, Exportförderung über Steuererleichterungen und Subventionen, FuE-Subventionen, Bildung von Zwangskartellen) dominierten. Die vom MITI vorgelegten Pläne und Visionen werden in einem langwierigen Kommunikationsprozeß mit Vertretern der Privatwirtschaft und der Wissenschaft konzipiert. Die in regelmäßigen Abständen für einen Zeitraum von drei- bis zehn Jahren präsentierten Pläne haben keinerlei Ähnlichkeit mit Direktiven einer zentralen Verwaltungswirtschaft, da sie weder gegenüber den Unternehmen noch gegenüber den staatlichen Institutionen direkte Verbindlichkeit besitzen. Die von den wichtigsten Akteuren entworfenen Visionen geben einen Überblick über die gewünschte und von vielen für richtig erachtete Richtung der Wirtschaftsentwicklung der Gesamtökonomie und legen auf Konsens beruhende kurz- und mittelfristige Ziele für einzelne Sektoren fest, die auf einer gemeinsamen Analyse von eigenen Engpässen, Stärken und zu erwartenden Umbrüchen basieren.

Konkretisieren sich im Dialog industriepolitische Visionen mittlerer Reichweite, sind diese, unter den Bedingungen raschen technologischen Wandels, hoher Instabilität auf den Kapitalmärkten und starken internationalen Wettbewerbsdrucks, trotz ihres unverbindlichen Charakters für die Allokationsentscheidungen der Unternehmen und die Ausrichtungen der staatlichen und öffentlichen intermediären Institutionen im Mesoraum von großer Bedeutung. Sie vermitteln Orientierungshilfen für Kreditvergabeentscheidungen von Banken, langfristige Investitionsentscheidungen von Unternehmen, die Allokation von Forschungsressourcen in der Privatwirtschaft sowie Umorientierungen und Kurskorrekturen in intermediären Institutionen (wie Ausbildungseinrichtungen und Forschungszentren).

Die enge Verzahnung von privaten und staatlichen Akteuren und der Versuch, zukünftige Entwicklungskorridore zu skizzieren, verringern Unsicherheiten, stimulieren die Suche nach Innovationen und FuE-Investitionen und ermöglichen es den Unternehmen, statt primär die kurzfristige Rendite zu maximieren, langfristige, auf Wachstum und Marktanteilsgewinn ausgerichtete Strategien zu verfolgen.

Ein weiteres Beispiel für den Bedeutungszuwachs von weichen Steuerungsmedien und der zunehmenden Relevanz von funktionierenden Kommunikationskanälen zwischen wichtigen gesellschaftlichen Gruppen, Institutionen und Organisationen sind "Regionalkonferenzen", die sich in Deutschland in einigen Bundesländern, inbesondere in Krisengebieten, in denen umfassende Restrukturierungen durchgeführt werden (z.B. Nordrhein-Westfalen), konstituiert haben. Der Staat agiert als Moderator, "facilitating the blending of abilities and promoting structural networking". Eine Vielzahl betroffener Akteure versucht hier, sich auf zukünftige Entwicklungschancen ihrer Region zu verständigen, Engpässe im Modernisierungsprozeß zu lokalisieren sowie ökologische und soziale Modernisierungskosten zu antizipieren, um sie zu reduzieren, und auf diese Weise Orientierungen für politische und unternehmerische Entscheidungen zu schaffen. In den Regionen entstehen komplexe Netzwerke, in die Unternehmerorganisationen, Gewerkschaften, Verbände, lokale Verwaltungen, Technologieinstitute, Universitäten eingebunden sind. Diese schieben sich zwischen den Staat und den Markt (Mesoebene), erarbeiten Visionen - oder pragmatischer ausgedrückt: Szenarien - für die regionale Entwicklung, bereiten strategische Grundsatzentscheidungen vor und ermöglichen eine nicht-etatistische politische Steuerung von ökonomischen Restrukturierungsprogrammen sowie eine aktive und antizipative Strukturgestaltung.

Diese neuen netzwerkartigen industrie- und technologiepolitischen Ansätze unterscheiden sich also einerseits deutlich von "hierarchischen, einseitig etatistischen Steuerungskonzepten" ("Industrieplanung") und andererseits von rein marktwirtschaftlichen Lösungen. Die Herausbildung neuer gesellschaftlicher Organisationsmuster und "autonomieverträglicher Interventions- und Regulierungstechniken" im Mesoraum, erleichtern die Steuerung und Gestaltung von Marktprozessen und reduzieren die Schwächen reiner Marktsteuerung und etatistischer Planung. Diese Mechanismen

Sie setzen jedoch kompromißfähige soziale Akteure mit hoher Leistungs-, Lern- und Transformationsfähigkeit voraus. Aufgrund gesellschaftlicher Polarisierungen und fehlender Kommunikations- und Interaktionserfahrung zwischen privaten und öffentlich Akteuren oder rentistischen orientierten korporativen Strukturen ist es in vielen Ländern schwierig, eine leistungsfähige Mesopolitik durchzusetzen.

Zur Herausbildung dynamischer Wettbewerbsvorteile sind neben allgemeinen innovationsfördernden Rahmenbedingungen (Grundbildung, Steueranreize für FuE) spezifische, selektive Mesopolitiken notwendig. Die Selektivität im me-sopolitischen Bereich - statt der weitverbreiteten flächendeckenden "Gießkannenförderung" - zielt auf die "Stärkung der Stärken" ab, um möglichst rasch dynamische Industriekerne und leistungsfähige Wirtschaftsstandorte aufzubauen, die eine Ausstrahlungswirkung auf weniger entwickelte Bereiche besitzen.

Selektivität zielt auf drei Ebenen ab:

Politiken zur Gestaltung des Mesoraumes haben eine nationale und eine regionale/lokale Dimension. Auf der nationalen Ebene zielen Mesopolitiken darauf ab, auf die cluster zugeschnittene physische Infrastrukturen (Transportwesen: Häfen, Eisenbahn- und Straßennetze; Telekommunikation; Ver- und Entsorgungssysteme: Energie, Wasser/Abwasser, Abfall) und immaterielle Infrastrukturen (Aufbau von Bildungssystemen usw.) zu entwickeln. Zudem sind selektive und aktive Außenwirtschaftspolitiken (Handelspolitik, Markterschließungsstrategien) sowie eine aktive Interessensvertretung auf der internationalen Ebene wichtig (z.B. der Entwicklungsländer gegen Industrieländer-Protektionismus).

Neben dieser gezielten Verbesserung des nationalen Mesoraumes gewinnen cluster-spezifische Politiken auf der regionalen und lokalen Ebene an Bedeutung. Dies ist wichtig, da sich beobachten läßt, daß der Prozeß des clustering am dynamischsten in regional begrenzten Räumen verläuft. Geographische Nähe (proximity) der an clusters beteiligten Akteure ist eine wesentliche Produktivkraft, während noch in den 70er und 80er Jahren im Rahmen der Diskussion um die "Neue internationale Arbeitsteilung" die Vorstellung dominierte, daß der Industriestandort (und damit "Nähe") als wichtiger Wettbewerbsfaktor durch primär an Lohnkostenvorteilen orientierte Investitionsentscheidungen multinationaler Unternehmen vollständig an Bedeutung verlieren würde (worldwide sourcing). Die Veränderung des Produktionsparadigmas von der standardisierten zur flexiblen Massenproduktion und der interaktive Charakter von Innovation haben die Bedeutung von Wirtschaftsstandorten für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen deutlich erhöht.

Im Prozeß der Außenöffnung (insbesondere der Entwicklungsländer sowie der Transformationsökonomien) entstehen in einigen Regionen (oft ressourcennahe) dynamische Exportunternehmen. Im Prozeß der systematischen Verbesserung des Unternehmensumfeldes in Exportregionen kommt den lokalen und regionalen Institutionen und Regierungen große Bedeutung zu. In Bereichen wie der Universitätsausbildung und der Neugründung oder -ausrichtung von Fakultäten, der industriellen Infrastruktur, lokalen und regionalen Forschungs- und Ausbildungseinrichtungen und Informationskanälen gewinnen die lokalen und regionalen "Regierungen" gegenüber dem Zentralstaat an Bedeutung. Hier werden standortnahe Entscheidungen getroffen und Strukturpolitiken implementiert.

In den sich dynamisch entwickelnden Regionen wird die Leistungsfähigkeit der Einzelunternehmen durch Agglomerationsvorteile verstärkt. Solche entstehen, weil Unternehmen, die an einem gut entwickelten Standort (mit entsprechender Infrastruktur, einem qualifizierten Arbeitskräftepotential, leistungsfähigen Zulieferern und einem breiten Informationsangebot) produzieren, also externe Effekte nutzen können, niedrigere Produktionskosten aufweisen als die gleichen Unternehmen außerhalb solcher Industriestandorte.

Aus der wachsenden Bedeutung raumstruktureller Faktoren für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen leitet sich also die Notwendigkeit von Dezentralisierungspolitiken und einer Neuabstimmung der Kompetenzen von nationalen und regionalen sowie lokalen Politikinstanzen ab. Traditionelle Industriepolitiken, die fernab der Wirtschaftsstandorte in den Planungsministerien der Hauptstädte formuliert wurden, sind obsolet. Im Rahmen der Staatsreform kommt der Ausweitung der Kompetenz und der Finanzierungsspielräume der regionalen und kommunalen Verwaltungen eine entscheidende Bedeutung zu. Ziel ist der Aufbau institutioneller Strukturen, welche die Strukturgestaltung in den lokalen und regionalen Standorten ermöglichen (Strukturgestaltung von unten). Die regionale Strukturgestaltung ist auf die Stärkung des zwischenbetrieblichen Verbundes zwischen den Unternehmen, die Gestaltung des überbetrieblichen Bereiches, enge linkages zwischen Industrie und Dienstleistungen sowie die Herstellung von Interaktionsbeziehungen zwischen der regionalen und der nationalen Ebene ausgerichtet.

Dezentralisierung darf nicht mißverstanden werden als schematische Verlagerung von Verantwortung auf nachgelagerte Entscheidungsebenen oder gar Entkopplung zwischen Regionen und Nationalstaat. Ebenso wie in modernen Unternehmen die höhere Autonomie von profit centers nicht etwa die Abschaffung der Konzernspitze impliziert, sondern den Ausbau von controlling-Kapazitäten und veränderte Aufgaben für das zentrale Management (Netzwerkorganisatoren und Entwicklung strategischer Visionen für das Gesamtunternehmen statt zentrale Lenkung aller Unternehmensbereiche) voraussetzt, so ist auch im öffentlichen Sektor effektive Dezentralisierung von komplementären Veränderungen auf der zentralen Ebene abhängig. Die in diesem Sinne verstandene Delegation von Steuerungspotentialen von der nationalen auf die regionale und kommunale Ebene verbreitert den pool leistungsfähiger Akteure, entlastet den Zentralstaat, ermöglicht standortnahe Entscheidungen, nutzt Agglomerations- und Fühlungsvorteile und verbessert die Chancen für kooperative Beziehungen zwischen den (bisher oft vernachlässigten und artikulationsunfähigen) Regionen und dem Zentralstaat. Letzterer bleibt wichtig, um die Einbindung von dynamischen Agglomerationsverbänden in eine nationale Entwicklungsstragegie zu gewährleisten, produktive Rückkopplungen zwischen lokalen und regionalen Standorten zu initiieren, den Aufbau einer nationalen Industrieinfrastruktur voranzutreiben und eine aktive Außenwirtschaftspolitik umzusetzen (Strukturgestaltung von oben).

Die auf einen engen Verbund von Unternehmen und Umfeldinstitutionen ausgerichtete Strukturierung des Mesoraumes ist eine Daueraufgabe des öffentlichen und privaten Sektors zur capabilitiy creation; diese Aufgabe ist langwierig und stellt hohe Anforderungen an die Steuerungsfähigkeit des Staates auf der nationalen, regionalen und lokalen Ebene im Verbund mit anderen strategischen Akteuren. In vielen Entwicklungsländern gibt es durchaus Ausbildungs-, Technologie-, Finanzierung- und Marketinginstitutionen; sie haben jedoch bisher wenig zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beigetragen. Oft sind die Interaktions- und Kommunikationsbeziehungen zwischen den Unternehmen und den Umfeldinstitutionen so schwach, daß keine leistungsfähigen und innovativen Strukturen entstehen.

In vielen Ländern geht es um eine Transformation existierender Institutionen, so daß diese der Industrie und der Gesellschaft überhaupt Dienstleistungen erbringen können. Wichtig ist es, die Mesopolitik als Querschnittaufgabe von öffentlichen und privaten Akteuren zu verstehen, die auf die kontinuierliche Verbesserung des Standortes abzielen. Entscheidend ist die Verknüpfung von Einzelmaßnahmen zu verbundorientierten Mesopolitiken. Ein gut strukturierter Mesoraum ist nicht nur zur Erhöhung und Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft wichtig, sondern auch Grundlage der wirkungsvollen Umsetzung flankierender Sozial- und Umweltpolitiken.

4.4 Aus- und Fortbildung

Ökonomische Strukturbildung kann ohne gesellschaftliche Strukturbildung nicht gelingen. Die Entwicklung der Industrie und des Bildungswesens war während der Binnenorientierung durch quantitative Expansion geprägt. Bei Stärkung der Marktkräfte ohne Stärkung der gesellschaftlichen Strukturen wird die Wettbewerbsorientierung nicht erfolgreich verlaufen. Reform und Entwicklung des Bildungswesens sollten auf drei Ziele gerichtet sein: die gesellschaftliche Werteorientierung, die Verstärkung der sozialen Breitenwirkung und die Vorbereitung auf die neuen Qualifikationsniveaus.

1. Gesellschaftliche Werteorientierung der Bildung: Aus politischen, sozialen und wirtschaftlichen Gründen kommt es auf eine Werteorientierung an, die auf konsensuelles Miteinander, gemeinsame Verantwortung und Konfliktfähigkeit, kommunikative Kooperation und Gruppenarbeit sowie ein aktives und selbständiges lebenslanges Lernen zielt. Diese primären Erziehungsziele fördern die gesellschaftliche Integration und entsprechen den Anforderungen der Wirtschaft. Die neue Massenproduktion verlangt einen flexiblen, kooperationsbereiten, qualitätsbewußten und lerngewohnten Arbeitnehmertypus mit beruflicher Handlungskompetenz, einem Denken in Zusammenhängen und ausgeprägter Kommunikationsfähigkeit. Die primären Erziehungsziele sind in fragmentierten Gesellschaften allenfalls mittel- bis langfristig zu erreichen, stellen jedoch eine Bedingung für gesellschaftlichen Konsens und gesellschaftliche Konzertierung dar.

2. Verstärkung der sozialen Breitenwirkung: Die soziale Breitenwirkung wird durch die Schwerpunktbildung bei einer breiten Grundausbildung und der gewerblichen Berufsausbildung verbessert. Die berufliche Qualifizierung kann bei entsprechendem Bedarf auf die spezifischen Anforderungen im informellen Sektor, der technisch-handwerklichen Berufsausbildung oder der Berufsbildung von Facharbeitern in wettbewerbsorientierten Wirtschaftssegmenten zugeschnitten werden.

Zur sozialen Breitenwirkung tragen auch andere Elemente bei:

3. Vorbereitung auf die neuen Qualifikationsprofile: In der Phase wirtschaftspolitischer Neuorientierung steht meist die Intensivierung der Aus- und Fortbildung im Betrieb im Vordergrund. Unternehmen, die neue industrielle Organisationskonzepte nutzen, intensivieren das Training. Aufgrund der niedrigen Lohnkosten sind auch längere Kurse finanzierbar, um die Arbeiterschaft mit den neuesten leanmanufacturing systems vertraut zu machen. Angesichts der hohen und weiter wachsenden Qualifikationsanforderungen ist in den wettbewerbsorientierten Wirtschaftssegmenten ein schneller Übergang zur Lehrlingsausbildung wichtig. Darüber hinaus wird die Spezialisierung weit mehr als während der Phase tayloristischer Massenproduktion über die berufliche Weiterbildung ("learning by doing" plus betriebsinterne oder externe Kurzlehrgänge) stattfinden.

Zugleich jedoch verlangt das neue technisch-ökonomische Paradigma eine Reform des Allgemein- und Berufsbildungswesens:

In den Berufsschulen kommt es nicht nur auf eine steigende fachliche Leistung, sondern auch auf die Berücksichtigung fachübergreifender Anforderungen an. Daher gilt es, die Grundqualifikation eines Berufsfeldes (z.B. der Berufe der Metalltechnik) mit berufsübergreifenden Formen des Lernens zur Informationsaufnahme und -verarbeitung, zum Umgang mit Computern und zum Einüben von Techniken der Gruppenarbeit zu verbinden (spezialisierende und entspezialisierte Fachbildung).

Der langwierige Übergang von der hierarchisch-tayloristisch organisierten Massenproduktion zur flexiblen Massenproduktion nach lean production-Konzepten stellt an Bildung und Bildungsforschung hohe Anforderungen. Dies gilt angesichts der Erprobung unterschiedlicher Konzepte der Unternehmensorganisation (durch Kombinationsmuster hierarchischer Organisation von Arbeitsprozessen und horizontaler Steuerung auf der operativen Ebene mit selbständigen Einheiten und Gruppenarbeit) und auch, weil sich solche Konzepte nicht nur in Industrieunternehmen durchsetzen, sondern tendenziell die Organisation der Arbeit im Dienstleistungssektor einschließlich des öffentlichen Sektors verändern.

4. Regulierung zwecks Systemintegration: Bildungsreformen werden sich an internationalen Standards sowie den Anforderungen, die von den neuen Organisations- und Produktionskonzepten ausgehen, orientieren, jedoch die landesspezifischen Strukturen und Bedürfnisse berücksichtigen. Das schrittweise Vorgehen und die punktuellen Ansätze sollten von Anfang an in eine Systemperspektive, zum Beispiel auf ein Berufsbildungssystem hin, eingebunden sein. Zentrale Elemente der Reform und Entwicklung des Bildungswesens sind:

5. Schrittweiser Ausbau bei Schwerpunktsetzung: Das Bildungssystem wird in enger Abstimmung am Bedarf der Wirtschaft schrittweise ausgebaut. Vordringlich sind:

6. Partnerschaftliche Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft: Die neuen Anforderungen der Wirtschaft sind nur bei enger Kooperation zwischen Staat, Bildungsinstitutionen, Forschung und Wirtschaft zu erfüllen. Dies gilt um so mehr, als ihnen nur in einem langen Übergangsprozeß und außerdem mit erheblichen sektoralen und regionalen Unterschieden nachzukommen ist und sie die Arbeits- und Lebensweise insgesamt verändern. Aus diesen Gründen kommt dem Aufbau eines kooperativ strukturierten Bildungswesens große Bedeutung zu.

Der Staat ist angesichts seiner Regulierungskompetenz für die Bewegungsrichtung des Bildungswesens insgesamt und darüber hinaus für eine hohe durchschnittliche Allgemeinbildung, insbesondere durch eine Konzentration der öffentlichen Ausgaben auf die Grundschulbildung, verantwortlich. Er unterbindet oder begegnet Fehlentwicklungen wie der Entstehung einer großen Zahl kleiner privater Hochschulen mit geringer Qualität. Bei der beruflichen Höherqualifizierung zieht der Staat die Wirtschaft (Selbstverwaltungsorganisationen wie Industrie-, Handels- oder Handwerkskammern) und möglichst auch die Gewerkschaften in die Entwicklung des Konzeptes und von dessen Durchführung ein. Die gemeinschaftliche Verantwortung geht einher mit einer Übernahme der betrieblichen Ausbildung sowie einer Beteiligung an den finanziellen Lasten durch die Wirtschaft. In der Regel wird diese allein in der gewerblichen Berufsbildung nicht ausreichend tätig. Im Hochschulsektor besteht Anbieterkonkurrenz. Das Studium ist gebührenpflichtig. Die Kooperation mit Staat und Wirtschaft erbringt einen Teil der finanziellen Mittel.

7. Konkrete Zusammenarbeit zwischen Bildung, Forschung und Wirtschaft: Es gilt, intensive Beziehungen zwischen den verschiedenen Subsystemen herzustellen, und zwar durch:

Die konkrete Kooperation trägt zu einer bedarfsgerechten Berufsbildung und schnellen Vermittlung von Hochschulabsolventen in die Wirtschaft, zur gemeinsamen Erprobung von Dialogtechniken und Netzwerkbildung sowie zur Verbesserung der Weltmarktkompetenz der Wirtschaft bei. Das Potential von wissenschaftlich autonomen Hochschulen, durch Forschungs-, Beratungs- und sonstige Dienstleistungsbeziehungen die Entwicklung der technologischen Kompetenz und die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu unterstützen, ist bedeutend, wird jedoch in den meisten Fällen kaum genutzt. Es wächst bei einer Grobabstimmung mit den außeruniversitären Forschungsinstitutionen und der Wirtschaft, die auch eine Verdopplung von Anstrengungen vermeiden kann. Soll eine Schwerpunktbildung auf wissensintensive Technologien in den Hochschulen das Vordringen der Wirtschaft in technologieintensive Branchen begünstigen, ist eine deutliche Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für Bildung und Forschung unverzichtbar.

4.5 Forschung und Technologie

In den meisten Entwicklungsländern hat die Technologiepolitik in der Vergangenheit kaum einen Beitrag zur Verringerung des technologischen Abstands und insbesondere zur technologischen Weiterentwicklung der Industrie geleistet. Zwar wurden häufig Technologieinstitutionen und Universitäten aufgebaut; doch diese waren kaum auf die Probleme der Volkswirtschaft bezogen; ihre Verbindungen zum produktiven Sektor waren schwach. Es entstand - anders als in den Industrieländern und wenigen fortgeschrittenen Entwicklungsländern - kein nationales Innovationssystem.

Technologische Netzwerke von Unternehmen, Universitäten und Forschungsinstituten haben sich dort herausgebildet, wo Unternehmen in einem scharfen Innovations-, Qualitäts- und Zeitwettbewerb stehen. Davon jedoch konnte in den meisten Entwicklungsländern in der Vergangenheit keine Rede sein; die Technologiepolitik ging daher häufig von falschen Voraussetzungen aus.

Dies heißt nicht, daß in jenen Ländern, die eine binnenorientierte Strategie verfolgten, überhaupt keine technologischen Lernprozesse abgelaufen wären. Das Problem bestand darin, daß die Lernprozesse systematisch verzerrt waren. Sie zielten nicht auf die Verbesserung der ökonomischen Effizienz, sondern auf die Anpassung an Bedingungen enger Binnenmärkte:

"Typical R&D efforts would be determined by the need to use different raw materials, scale-down (to smaller) plant size, diversify the product mix, change the product design, use simpler, more universal, less automated and lower capacity machinery, stretch out the capacity of existing equipment, etc."

Es handelte sich mithin um einen idiosynkratischen Prozeß der Verbesserung und Anpassung an ein verzerrtes Umfeld. Es spricht wenig dafür, daß die Optimierung zur Anpassung an verzerrte Bedingungen eine Zwischenetappe auf dem Weg zum internationalen Effizienzniveau darstellt. Im Gegenteil: Es war ein Optimierungsprozeß, der in eine andere Richtung ging und die Distanz der Unternehmen vom internationalen Effizienzniveau häufig vergrößerte. In diesem Prozeß besaßen Technologieinstitutionen und Universitäten - die sich meist an Leitbildern orientierten, die aus den Industrieländern kamen - keine wichtige Rolle.

Eine weitere Fehlannahme kam in der Vergangenheit hinzu: Dem Aufbau von Technologieinstitutionen lag das technology-push-Modell zugrunde, demzufolge Durchbrüche in der Grundlagenforschung die angewandte Forschung und diese wiederum die Produktentwicklung anstoßen. Tatsächlich ist FuE jedoch meist ein interaktiver Prozeß; und häufig setzen nicht wissenschaftliche Durchbrüche technologischen Fortschritt in Gang, sondern umgekehrt induzieren technologische Durchbrüche wissenschaftliche Forschung, um das Wesen und die Grundlagen einer bereits angewandten Technik zu verstehen.

In den meisten Industrieländern und in erfolgreichen Entwicklungsländern ist demgegenüber im Zuge des Industrialisierungsprozesses ein nationales Innovationssystem entstanden. Ein leistungsfähiges Innovationssystem ist dadurch geprägt, daß über die Ebene einzelner, lokal begrenzter clusters hinaus technologische Netzwerke zwischen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen, FuE- sowie Ausbildungsinstitutionen und staatlichen Agenturen entstehen. Weniger die Größe als vielmehr die Dichte der Netzwerkbeziehungen entscheidet über den Erfolg des Innovationssystems. Ein gut organisiertes Innovationssystem

"may enable a country with rather limited resources, nevertheless, to make a very rapid progress through appropriate combinations of imported technology and local adaptation and development. On the other hand, weaknesses in the national system of innovation may lead to more abundant resources being squandered by the pursuit of inappropriate objectives or the use of ineffective methods."

Im Netzwerk entstehen technologische Externalitäten, und zwar gewollt (z.B. auf der Grundlage von Vertragsbeziehungen zwischen Zulieferer und Abnehmer oder einem Unternehmen und einem Forschungsinstitut) oder ungewollt (durch personelle Fluktuation, informellen Informationsaustausch u.a.m.). Sie sind das Musterbeispiel für positive externe Effekte, bei denen der Gewinn für die Gesamtheit der Unternehmen größer ist als der Verlust für das einzelne Unternehmen; in den meisten Fällen wird sogar für das einzelne Unternehmen der Nutzen aus Informationen, die aus anderen Quellen stammen, größer sein als der Schaden, der durch Informations-"Lecks" entsteht. Der Nachteil, daß sich ein einzelnes Unternehmen den Ertrag seiner Innovationen nicht mehr exklusiv aneignen kann, wird durch die gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit des Netzwerkes mehr als kompensiert; ein Netzwerk erlaubt

"a collective rather than an individual form of rent appropriation", aber: "[it] requires social and cultural preconditions which some nations possess more widely than others."

Die Existenz ausgeprägter technologischer Externalitäten ermöglicht rasche interaktive, kumulative Lernprozesse, in deren Verlauf ein Netzwerk von Unternehmen und Institutionen technologische Prozeß- und/oder Produktinnovationen wesentlich schneller beherrschen und damit in Markterfolg umsetzen kann als isolierte Unternehmen an anderen Standorten. Die Existenz kontinuierlicher kumulativer Lernprozesse kann dazu führen, daß ein Land (genauer: bestimmte Industriezweige in einem Land) absolute Wettbewerbsvorteile aufbaut. Diese Art absoluter Vorteile beruht nicht auf statischen komparativen Vorteilen; sie fußt vielmehr auf die Fähigkeit eines Netzwerks von Unternehmen, einen einmal erworbenen technologischen Vorsprung zu halten oder auszubauen. Empirische Untersuchungen haben gezeigt, daß technologische Vorsprünge über einen langen Zeitraum aufrechterhalten werden können. Dieses Erklärungsmuster verdeutlicht

"why, since the late 1970s, some OECD countries have run long-term, almost permanent trade surpluses and others almost equally permanent deficits."

Erfolgreiche nationale Innovationssysteme, die u.U. sogar absolute Wettbewerbsvorteile aufbauen, zeichnen sich insbesondere durch einen Staat aus, der (auf der Ebene der Zentralregierung sowie von Provinz- und lokalen Regierungen) den Aufbau von systemischer Wettbewerbsfähigkeit stimuliert und unterstützt. Dabei bedient er sich der folgenden Instrumente:

4.6 Handelspolitik

Die Handelspolitik steht in Entwicklungsländern vor zwei Herausforderungen: der Umsetzung einer intelligenten Importpolitik (vgl. Kapitel II, 2.2 und III, 2.4) und der Implementation einer effektiven Exportförderung.

In vielen Entwicklungsländern wurde im Zuge von Strukturanpassungsprogrammen eine radikale Öffnung gegenüber dem Weltmarkt vollzogen, die im verarbeitenden Gewerbe zu einem übertriebenen Bereinigungsprozeß führte. Erfolgversprechender ist eine graduelle Öffnungsstrategie, bei der der Außenschutz innerhalb eines Zeitraums von drei bis vier Jahren schrittweise an international übliche Niveaus angenähert wird.

Erfolgreiche Länder zeichnen sich durch eine selektive Importpolitik auf. Es werden nicht nur Exporte dadurch stimuliert, daß importierte Vorprodukte sowie manchmal auch Investitionsgüter Zoll- und Steuerbefreiung genießen (drawback). Darüber hinaus wird ein konsequenter infant industrySchutz betrieben, die an klaren performance-Kriterien orientiert und zeitlich begrenzt ist.

1. Der Exportförderung dient in vielen Entwicklungsländern eine Vielzahl unterschiedlicher exportbezogener Institutionen: Trading Companies/TCs, Handelsförderungsagenturen, Informationsdienste und Exportfinanzierungsinstitutionen. Hinzu kommen bestimmte infrastrukturelle Voraussetzungen sowie Institutionen im weiteren Sinne, z.B. eine exportbezogene Importregulation. Erfolgreiche Länder unterscheiden sich von weniger erfolgreichen durch die effektive Organisation dieser Institutionen und zudem durch die Artikulation und die Schaffung von kumulativen Effekten zwischen ihnen. Unternehmen können sich insbesondere dann dauerhaft auf dem Weltmarkt behaupten, wenn sie in einer konzertierten Weise durch die genannten Institutionen unterstützt werden.

2. Trading companies: Auf TCs der Industrieländer (Sogo Shoshas, Handelshäuser usw.) entfallen bis zu 20 % der Industriegüterexporte aus Entwicklungsländern. In einigen Ländern Lateinamerikas fassen sie auch die Agrarproduktion von KMU für die Ausfuhr zusammen; bekanntestes Beispiel ist die fruticultura de exportación in Chile. Sie tragen Sorge für den Schiffstransport (durch moderne Kühlschiffe) und nutzen ihre weltweiten Verbindungen, um die Absatzmärkte zu diversifizieren. Sie besitzen häufig enge Beziehungen zu Finanzierungsinstitutionen; in einigen Fällen stellen sie auch eigene Kredite zur Verfügung. Ihre Aktivitäten haben darüber hinaus wichtige Nebeneffekte:

Neben den ausländischen Vermarktungsorganisationen gewinnen in Lateinamerika bestehende oder neue lokale empresas exportadoras an Bedeutung, von denen einige bereits eine beachtliche Größenordnung erlangt haben. Wegen der Größen- und Know-how-Nachteile der lokalen KMU, aber auch, weil die Länder der Region nun in die globalen Telekommunikationssysteme der TCs einbezogen werden können, wird der "indirekte Export" dieses Typs, in dem die "Systemintegration" durch ein Außenhandelshaus stattfindet, schnell an Bedeutung gewinnen. Dies ist auch der Fall, weil die Organisations- und Managementleistungen der Außenhandelshäuser, insbesondere das trade management durch immer mehr Servicefunktionen (Ersatzteilversorgung, Garantieleistungen, Kundendienst) und die Abwicklung von Gegengeschäften ergänzt werden. Ein erkennbarer Nachteil ist, daß Exporthandelsgesellschaften die Initiative und die Lernprozesse der einbezogenen Unternehmen, auch aus eigener Kraft zu exportieren, dauerhaft einschränken können.

3. Exportkonsortien: "Direkter Export" durch KMU wird über Exportkonsortien möglich. Es handelt sich um eine eigenständige Form der Exportkooperation. Solche Konsortien dienen der gemeinsamen Abwicklung von Produktionsaufträgen mit hohen Losgrößen, etwa von Kaufhausketten oder Waren- und Versandhäusern in Industrieländern. Diese Konsortien, etwa der Schuh- oder Bekleidungsindustrie, bestehen in der Regel nicht auf Dauer. In einigen Ländern scheinen sie durch TCs abgelöst zu werden, die weitaus stärker zu einer Erhöhung der Leistungsfähigkeit der lokalen Produzenten beitragen und für mehr Kontinuität durch Anschlußaufträge sorgen können. In Kolumbien wird die Bildung von Unternehmenszusammenschlüssen unterhalb der Fusion ("grupos solidarios"), die zur Verbesserung der Kostenstruktur der Produktion beitragen soll, staatlich gefördert, hat aber bisher kaum Bedeutung erlangt.

4. Handelsförderungsagenturen: Erfolgreiche Handelsförderungsagenturen erfüllen vier Kriterien: Sie werden von den Unternehmen ernstgenommen und unterstützt; sie haben ein hinreichendes Budget; sie haben qualifizierte Beschäftigte, denen marktübliche Gehälter gezahlt werden; sie besitzen außerdem ein gewisses Maß an Autonomie.

Die wenigsten Handelsförderungsagenturen in Entwicklungsländern erfüllen diese Kriterien; deshalb operieren die meisten von ihnen mit wenig Erfolg - ein weiteres Beispiel für das Versagen staatlicher Institutionen in binnenorientierten Gesellschaften. Es sind insbesondere sechs Faktoren, die einen Mißerfolg garantieren:

Häufig kommt noch hinzu, daß eine staatliche Agentur ein gesetzlich verankertes Monopol besitzt und daher nicht nur nicht funktioniert, sondern überdies das Entstehen leistungsfähigerer privater Agenturen verhindert.

5. Informationsdienste: Ein Effekt der Verbreitung neuer, computerbasierter Informationstechnologie ist, daß viele der klassischen gedruckten Medien obsolet werden. Dies gilt insbesondere für Marktinformationen. Mit dem technologischen Wandel einher geht ein struktureller: Informationsvermittlung wird in zunehmendem Maße von Privatunternehmen als lukrativer Markt erkannt. Die Folge ist, daß mit der zeitgenaueren und systematischeren Verfügbarkeit von Informationen der Preis für den Zugriff steigt. Für Entwicklungsländer heißt dies zweierlei: Zum einen benötigen Unternehmen einen kostengünstigen Zugang zum internationalen Telekommunikationssystem; nur so können sie Informationsquellen in anderen Ländern in Anspruch nehmen. Zum anderen ist es dysfunktional, wenn durch gesetzliche Barrieren die Gründung von nationalen privaten Unternehmen oder Investitionen durch ausländische Firmen bei Informationsdienstleistungen behindert werden.

6. Infrastruktur: Hohe inländische Transportkosten (häufig verursacht durch ineffiziente straßengebundene Transportsysteme), unzuverlässige Transportsysteme und unzureichende Hafenkapazitäten sowie ineffektive und ineffiziente Häfen sind in vielen Entwicklungsländern ein gravierendes Exporthindernis. Demgegenüber zeichnen sich erfolgreiche Entwicklungsländer durch besonders leistungsfähige Häfen aus. So hat Singapur den umschlagstärksten Hafen der Welt. Diese Position verdankt es nicht allein seiner geographischen Lage, sondern auch der herausragenden Effizienz: Große Containerschiffe können innerhalb von nur neun Stunden abgefertigt (ent- und beladen, betankt usw.) werden. Die Häfen in Hongkong und Kaohsiung (Taiwan) stehen dem kaum nach.

4.7 Finanzsektor und industrielle Investitionen

Bei der Finanzierung ihrer Aktivitäten hatte die Mehrzahl der Industrieunternehmen in den meisten Entwicklungsländern in der Vergangenheit mit fünf Problemen zu kämpfen:

Klein- und Mittelbetriebe waren bei ihren Investitionen daher in der Vergangenheit auf Selbstfinanzierung angewiesen; dies implizierte einerseits den Rückgriff auf die Ersparnisse des Eigentümers bzw. die Kapitalmobilisierung in der Verwandtschaft und erzwang andererseits Praktiken des mark-up-pricing, um Investitionen aus dem cash-flow finanzieren zu können.

Mit der Öffnung der Volkswirtschaften geht ein fundamentaler Wandel des Finanzsektors einher. Das Banksystem wird - manchmal erzwungen durch den Markteintritt ausländischer Institute - modernisiert; die Finanzierungsmöglichkeiten für Unternehmen werden verbessert und diversifiziert. Die Konkurrenz zwischen Banken stimuliert Rationalisierungsprozesse und damit Kosteneinsparungen im Finanzsektor und das Entstehen zusätzliche Finanzierungsmöglichkeiten; die Transaktionsmargen sinken, die Kosten der Verwaltung kleiner Portfolios nehmen ab, die Kurzfrist-Mentalität und die Abneigung gegen Risiken weichen einem Interesse an der Zusammenarbeit auch mit KMU.

Großunternehmen können mit konsequenter Nutzung der Möglichkeiten des electronic banking die Finanzierungsquellen diversifizieren, verschiedene Finanzierungsinstrumente miteinander kombinieren und ein professionelles Liquiditäts- und Devisenmanagement betreiben. Dies verringert für die Banken jedoch die Erträge aus dem Bankfloat, d.h. die zinslos im Bankensystem schwebenden Überweisungen und Inkassi, und erhöht für sie den Anreiz, ihre Geschäftsquellen zu diversifizieren, und zwar nicht zuletzt in Richtung auf die KMI. In einigen Ländern Lateinamerikas ist zu beobachten, daß Banken die KMI als neue Kunden entdecken, zumal sie auf diese Weise ihr Risiko diversifizieren können; überdies können sie mit Hilfe des electronic banking die Kosten der Transaktionen mit Kleinkunden verringern.

Neben herkömmlichen Krediten unterstützen Banken sowie spezialisierte Institutionen die Unternehmen in zunehmendem Maße bei der Nutzung von anderen Finanzierungsformen:

1. Leasing: Hierbei erwirbt ein Unternehmen das Recht, ein bestimmtes Ausrüstungsgut für einen bestimmten Zeitraum gegen Zahlung einer Leasinggebühr zu nutzen. Ein Vorteil gegenüber der Kreditfinanzierung von Investitionen ist, daß das Unternehmen keine Sicherheit stellen muß. In Lateinamerika beispielsweise ist dieses Instrument seit Ende der 60er Jahre üblich; doch konzentrierten die Leasinggesellschaft ihr Geschäft auf Großunternehmen. Es besteht ein beachtliches Expansionspotential zur Ausweitung des Geschäfts auf KMU.

2. Anleihen: Insbesondere für mittlere und größere Unternehmen steht die Möglichkeit der Finanzierung über Anleihen offen. In Lateinamerika beispielsweise dringen Anleihen zur Finanzierung von working capital mit einer Laufzeit von maximal drei Monaten vor, die über Wertpapiermärkte oder direkt an institutionelle Investoren verkauft werden und gegenüber Bankkrediten beachtliche Zinsvorteile bieten.

3. Sicherungsfonds und Sicherung auf Gegenseitigkeit: Insbesondere für KMU ist es häufig schwierig, bei der Aufnahme von Krediten Sicherheiten bereitzustellen. Dies Problem wird in eine Reihe von Entwicklungsländern heute auf zweierlei Weise gelöst. Sicherungsfonds dienen als Sicherheit für die Aufnahme von Betriebskapital durch KMU; der Multiplikationsfaktor be-ginnt üblicherweise bei 10 und wächst im Laufe mehrerer Jahre auf bis zu 25. Die Deckung durch die Fonds beträgt bis zu 80 %. Der größere Teil der Mittel für die Fonds stammt meist aus staatlichen KMI-Förderprogrammen; allerdings operieren die Fonds überwiegend unabhängig - nicht zuletzt, weil sie nur dann gut funktionieren, wenn sie ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit und professionellem standing aufbauen und klare Regeln etablieren können. Die laufende Finanzierung erfolgt durch eine Kommissionsgebühr, welche die Unternehmen zahlen, die die Fonds in Anspruch nehmen. Sicherung auf Gegenseitigkeit zeichnet sich demgegenüber dadurch aus, daß die Mittel für den Garantiefonds von den Unternehmen selbst aufgebracht werden und der Fonds auch selbst verwaltet wird.

4. Factoring: Der Verkauf von Forderungen an spezialisierte Factoring-Firmen ist eine Finanzierungsform, die in Industrieländern üblich, in Entwicklungsländern bislang jedoch wenig verbreitet ist. Es ist daher sinnvoll, Factoring-Gesellschaften zu gründen bzw. internationale Factoring-Gesellschaften zur Gründung von Niederlassungen zu ermuntern.

5. Exportfinanzierung: Zur Erleichterung von Exporten haben sich zwei Instrumente durchgesetzt, die jedoch in vielen Entwicklungsländern nur unzureichend genutzt werden. Ein Instrument ist die nationale Bereitstellung von Akkreditiven (domestic letters of credit, z.B. in Korea); in Lateinamerika beispielsweise werden nur 25 % der Exporte mit Akkreditiven abgewickelt. Es geht dabei insbesondere darum, "indirekten Exporteuren", d.h. den Zulieferern von Exportunternehmen (die häufig Probleme mit der Stellung von Sicherheiten haben), den Zugang zu Betriebskapital zu erleichtern. Ein zweites Instrument ist die Einrichtung von Exportkreditversicherungen, bei denen Exporteure ihre Geschäfte gegen Zahlungsausfälle absichern können. Die Gründung einer spezialisierten Exportfinanzierungsbank ist zwar ein aufwendiges Unterfangen; gleichwohl haben alle erfolgreichen Exportnationen diese Anstrengung auf sich genommen, weil der Nutzen die Kosten bei weitem überwiegt.

6. Aktienbörsen: In vielen Entwicklungsländern, insbesondere in Ostasien und Lateinamerika, haben sich die Umsätze an den Aktienbörsen in den letzten Jahren dynamisch entwickelt. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß meist nur die Werte einer kleinen Gruppe von Großunternehmen gehandelt werden. Es bestehen durchaus Möglichkeiten, daß Mittelunternehmen durch den Gang an die Börse ihre Kapitalbasis verbreitern.

7. Wagniskapitalfinanzierung: In einigen Industrieländern und wenigen fortgeschrittenen Entwicklungsländern hat sich das Instrument der Wagniskapitalfinanzierung für technologieorientierte Unternehmensgründungen bewährt. Dabei wetten die Kreditgeber darauf, daß die Gewinne einer erfolgreichen Unternehmensgründung die Verluste von mehreren Mißerfolgen kompensieren. Wagniskapitalfonds sind allerdings nur dann erfolgreich, wenn sie sehr kompetent gemanagt werden, etwa die Fähigkeit besteht, zwischen mehr und weniger erfolgversprechenden Unternehmenskonzepten zu unterscheiden. Für technologieorientierte Neugründungen ist Wagniskapitalfinanzierung häufig die einzige Möglichkeit, externe Finanzierung zu erhalten, weil sie keine Sicherheiten bieten können.

8. Pensionsfonds und Versicherungen: Pensionsfonds und Versicherungen in Entwicklungsländern legen ihr Kapital überwiegend in Staatsanleihen an; zu einem kleineren Teil wird es mitunter in den Wohnungsbau investiert. Für Industrieunternehmen sind sie eine bislang weitgehend unerschlossene Kapitalquelle. Große Anstrengungen sollten darauf verwandt werden, eine Kultur des "geduldigen Kapitals" zu entwickeln, in der die Investoren die Evaluierung ihrer Anlagen nicht allein an den Quartalsergebnissen ausrichten, sondern eine längerfristige Orientierung besitzen.

9. Auslandsanleihen: Nachdem die wirtschaftliche Lage der hochverschuldeten Länder sich ver-bessert hatte, gelang es einer Reihe von Großunternehmen aus diesen Ländern wieder, Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten zu erhalten. Durch die Begabe von Auslandsanleihen gelang es ihnen häufig, sich Kapital zu wesentlich niedrigeren Zinsen als den inländischen zu beschaffen.

KMU sehen Geschäftsformen wie das Leasing häufig mit Skepsis, weil sie die finanziellen Vorzüge nicht erfassen oder den Besitz an Kapitalgütern als Wert an sich betrachten. Im Hinblick auf KMU gilt es daher, Informationen über neue Finanzierungsinstrumente zu verbreiten, neue Finanzierungstechniken einzuüben und das Finanzmanagement zu verbessern. Dabei können spezialisierte Institutionen nützlich sein, die ein aktives Marketing dieser Instrumente bei KMU betreiben und dabei klaren performance-Indikatoren unterliegen.

Bei Finanzsektorreformen geht es darum, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß Unternehmen, und zwar insbesondere KMU, Zugang zu diversifizierten Formen der Investitionsfinanzierung erhalten. Ein wichtiger Aspekt ist dabei die Öffnung gegenüber dem Ausland. Genau wie bei der Importpolitik kann auch bei der Finanzsektorpolitik eine zu schnelle, radikale Öffnung dysfunktional sein. Die Öffnung für ausländische Banken, die eine längerfristige Präsenz anstreben, ist zu begrüßen, zumal sie den performance-Druck auf das nationale Banksystem erhöht.

Vorsicht ist demgegenüber geboten bei der Öffnung der Aktienbörse für ausländische Anleger. Solange die Börse nur schwach entwickelt ist, d.h. nur relativ wenige Werte gehandelt werden, wird der Zufluß von ausländischem Kapital zu rapiden Kursverbesserungen führen. Doch handelt es sich, wie die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt haben, zum größeren Teil um spekulatives Kapital. Dessen plötzlicher Abzug kann leicht einen Börsencrash auslösen, der dem Renommée dieser Institution und der Bereitschaft von noch nicht notierten Unternehmen, Aktien zu emittieren, abträglich ist. Daher sind spezielle Anlagemöglichkeiten für ausländische Anleger, etwa über Aktienfonds, die von ausländischen Filialen nationaler Banken verwaltet werden, vorzuziehen.

4.8 Umweltpolitische Dimension

Die bislang verfolgte ressourcen- und energieintensive Industrialisierung verschärfte das Problem, daß die zur Mehrung des materiellen Wohles in Gang gesetzte Nutzungspraxis gegenüber der Natur die Lebensgrundlagen zu zerstören droht. In Entwicklungsländern kommt hinzu, daß Außenöffnung und der Zwang vieler Entwicklungsländer, Devisen zu erwirtschaften, um die Verschuldungslasten abzutragen, zur Übernutzung von Ressourcen und zur Externalisierung von Umweltkosten (z.B. zu unkontrollierten Emissionen) führen kann. Dieser objekte Druck muß durch Maßnahmen von außen (Entschuldung, Abbau des Protektionismus) und interne Umweltpolitiken entschärft werden. Es geht um eine vorsorgeorientierte Umweltpolitik, um Umweltschäden zu bekämpfen oder zu vermeiden und die nationale Innovationsfähigkeit anzustoßen, die auf die Entwicklung umweltschonender Produktionsformen ausgerichtet ist. Eine zukunftsorientierte Umweltstrategie basiert auf Visionen, Institutionen und Instrumenten, die auf eine Veränderung der bisherigen Nutzungspraxis gegenüber der Natur ausgerichtet ist. Sie ist integrativer Bestandteil der Industrialisierungsstrategie.

Der Aufbau von Institutionen zur Gestaltung der umweltpolitischen Dimension von industrieller Wettbewerbsfähigkeit zielt ab auf:

1. Den Abbau von Altlasten: Im Rahmen der ressourcen- und energieintensiven binnenorientierten Industrialisierung sowie in den früher sozialistischen Ländern wurden international verfügbare umweltschonende Technologien kaum genutzt. Zudem blieben die Industrialisierungsansätze oft in ressourcen- und energieintensiven Schwerindustriebranchen stecken. Entsprechend sind ökologische Altlasten (z.B. Luft- und Bodenverschmutzung, ineffiziente Energiesysteme) entstanden, die abgebaut werden müssen.

2. Die Unterstützung umfassender Rationalisierungsanstrengungen auf Unternehmensebene unter Berücksichtigung von Umweltgesichtspunkten: Der Umbruch in der Industrie erlaubt es, sich rasch an den international üblichen best practice bei Umwelttechnologien und entsprechenden Organisationsmustern zu orientieren, die auf die Entkoppelung von Produktion und Umweltverbrauch ausgerichtet sind. So können in die Industriebetriebe integrierte Kraft-WärmeAnlagen den Energieverbrauch der Unternehmen um bis zu 90 % senken. In vielen Industrieländern (z.B. in Deutschland) wird die Einführung dieser Technologien nur langsam vorangetrieben, da oligopolitische Angebotsstrukturen im Energiebereich den Strukturwandel behindern. Entwicklungsländer könnten hier schnellere Fortschritte machen.

3. Die Steigerung der Energieeffizienz: Das Worldwatch Institute zeigt, daß in Industrieländern auf der Grundlage der jeweiligen best practice-Technologien eine Verdreifachung der Energieeffizienz möglich ist:

"Developing Countries can improve their energy efficiency by an even greater amount, since design changes from the start allow processes of leap frogging, while strengthening their economies. One example: Third world power plants consume as much as 44 percent more fuel per kilowatt-hour than those in Industrial Countries, while transmission and distribution losses are three to four times higher. A recent study suggests that comprehensive efforts to improve energy efficiency could save the DCs $ 30 billion annually and eliminate the projected need for 500 000 megawatts of power by 2025."

Zukunftsorientierte Umweltpolitik wird gestaltet von staatlichen Umweltbehörden und ist angewiesen auf leistungsfähige gesellschaftliche Akteure:

1. Institutionen der Wirtschaft sorgen (z.B. über Informationsvermittlung auf dem Gebiet des betrieblichen Umweltschutzes) dafür, unternehmerischen Sachverstand und Kreativität auf die Lösung von durch die Industrie verursachten Umweltproblemen zu konzentrieren. Auch die Gewerkschaften können durch die Integration umweltpolitischer Fragen in ihre Aktionsfelder (z.B. den Umgang mit umwelt- und gesundheitsschädlichen Stoffen in Unternehmen) zur Verbesserung der Umweltbedingungen beitragen.

2. Die anwendungsorientierte Wissenschaft (Universitäten, private Forschungseinrichtungen, Technologieeinrichtungen) entwickelt umweltpolitische Programme und Konzeptionen. Sie unterstützt die Formulierung von Zielen und Standards der Umweltpolitik sowie die Auswahl und Anwendung entsprechender Instrumente und Maßnahmen. In Entwicklungsländern geht es insbesondere darum, das in Industrieländern verfügbare Know-how zu überblicken und an die jeweiligen Bedingungen anzupassen.

3. Verbraucherorganisationen beeinflussen durch ihre Informations- und Beratungsarbeit das Umweltbewußtsein und -verhalten der Bevölkerung. Sie setzen die Unternehmen unter Druck, Umweltkriterien als Qualitätsmerkmale ihrer Produkte zu berücksichtigen.

4. Private Umweltverbände und eine demokratische Öffentlichkeit fördern das Umweltbewußtsein und nehmen Einfluß auf die Umweltpolitik, z.B. in Form von Stellungnahmen und bei Anhörungen zu wichtigen umweltrelevanten Vorhaben und Gesetzen.

Das umweltpolitische Instrumentarium umfaßt ordungsrechtliche Gebote und Verbote, strukturpolitische Maßnahmen und vielfältige Informations- und Beratungsangebote:

In den meisten Entwicklungsländern (und vielen Industrieländern) fehlen diese institutionellen Strukturen zur Entwicklung einer modernen Umweltpolitik. Das skizzierte Set von Politiken und die umweltgerechte Ausgestaltung des Mesoraumes tragen dazu bei, den nur flankierenden Charakter der Umweltpolitik der Vergangenheit zu überwinden und die umweltpolitische Dimension im Sinne der vom World Watch-Institute geforderten "ökologischen Effizienzrevolution" zu einem integrierten Bestandteil systemischer Wettbewerbsfähigkeit zu machen.

III Systemische Wettbewerbsfähigkeit -Bewältigung der Herausforderungen durch Entwicklungsländer

1 Entwicklung von Wettbewerbskraft als stufenweiser Prozeß

Im zweiten Teil wurden die einzelnen Bestimmungsfaktoren systemischer Wettbewerbsfähigkeit auf den vier Systemebenen erörtert. Im dritten Teil wird versucht, die Spielräume auszuloten, die von Entwicklungsländern trotz der globalen Interdependenzen genutzt werden können, um schrittweise den Anforderungen, welche die systemische Wettbewerbsfähigkeit stellt, nachzukommen.

1.1 Übergang von einer binnen- zu einer weltmarktorientierten Strategie

In der Übergangsphase von einer binnen- zu einer weltmarktorientierten Strategie gilt es, die gegenseitige Abhängigkeit der jeweiligen Reformschritte zu beachten und so schnell wie möglich eine kritische Masse der dringensten Reformen in die Praxis umzusetzen:

1. Anfangs kommt der Stabilisierung und der Einübung der neuen markt- und weltmarktorientierten Makropolitik entscheidende Bedeutung zu. Die Sicherung stabiler makroökonomischer Rahmenbedingungen ist unverzichtbar, um einen Prozeß der Entwicklung systemischer Wettbewerbsfähigkeit in Gang zu setzen. Sie gelingt durchaus nicht in allen Ländern im ersten Versuch.

2. Die Makropolitik allein reicht nicht aus, um markt- und weltmarktorientierte Rahmenbedingungen zu entwickeln. Vielmehr müssen in der Übergangsphase die Rahmenbedingungen insgesamt verändert werden; Elementen wie den folgenden kommt Bedeutung zu:

3. In der ersten Phase der Exportorientierung steht die Rationalisierung der Produktion bestehender modernisierungsfähiger Unternehmen im Vordergrund. In der Regel besteht ein bedeutendes Potential für die Kostensenkung und für eine Prozeßoptimierung, welche die Bedingungen für eine effizientere Nutzung vorhandener Maschinen und Ausrüstungen verbessert. Die Chancen, im Preiswettbewerb zu bestehen, sind nicht ungünstig; in wenigen Jahren wuchs etwa ein Stahlkonzern in Mexiko zu einem der Produzenten mit weltweit niedrigsten Kosten heran.

Auf die Reorganisation folgen Bemühungen um günstigere Standorte für die exportorientierten Betriebe, etwa in Hafennähe, um Qualitätsverbesserung und zudem um Suchprozesse, die auf eine Konzentration auf Produkte mit besonders guten Exportchancen gerichtet sind. Wird ein günstiges wirtschaftspolitisches Umfeld geschaffen, entstehen auch - wie etwa in Chile - neue, nicht selten von Anfang an exportorientierte Klein- und Mittelunternehmen.

4. In den Ländern mit niedrigem Industrialisierungsniveau werden die Unternehmen versuchen, ihre Wettbewerbsfähigkeit vor allem im Bereich der vorhandenen rohstoffbasierten und arbeitsintensiven Industrien zu stärken. Die Nutzung natürlicher Wettbewerbsvorteile und niedriger Lohnkosten erlaubt nicht selten die Ausschöpfung eines bedeutenden Spezialisierungspotentials. Voraussetzung für eine Maximierung der Nutzung der bestehenden Produktionskapazitäten und eine Optimierung der vorhandenen komparativen Vorteile ist, daß die Unternehmen Organisation, Technologie und Vermarktung modernisieren:

5. Auch in vielen fortgeschrittenen Ländern tragen nach der wirtschaftspolitischen Neuorientierung vor allem Rohstoffe sowie rohstoffbasierte Industriegüter zum Export bei. Für Argentinien z.B. gilt nach langer industrieller Entwicklung: "...die gegenwärtige Spezialisierung beruht auf technologisch deutlich ausgereiften, kapitalintensiven Gütern mit niedriger Wertschöpfung, die nur wenige spezialisierte Arbeitskräfte verlangen." Für die Unternehmen in den technologieintensiven Industrien dieser Länder ergeben sich aus der Markt- und Weltmarktorientierung ganz besonders hohe Anforderungen. Im Falle einer kurzfristig starken Importliberalisierung sind nicht wenige Unternehmen dieser Branchen (Chemie, Maschinenbau, Elektronik, Automobilindustrie usw.) zur Aufgabe gezwungen. In anderen Fällen führt die wettbewerbsorientierte Reorganisation zu einer Eingliederung in die internationale Arbeitsteilung, indem Teile und Komponenten geliefert werden. Häufig wird der local content stark verringert, um die Endmontage rentabel zu gestalten.

Die Privatisierung von Staatsunternehmen stärkt meist die Gruppe nationaler privater Großunternehmen. Deren Größe nimmt auch durch Fusionen und die Übernahme mittelgroßer Unternehmen zu. Einige der nationalen Großunternehmen setzen erstklassiges Fachpersonal ein und weisen ein bedeutendes FuEPotential auf. Das Kapital reicht meist aus, um eine dynamische Rationalisierung zu ermöglichen und die Werbungsintensität zu steigern. Mit der Einführung neuer Organisations-, Produktions- und MarketingKonzepte kann sogar eine sprunghafte Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gelingen. Die Modernisierung der einheimischen Großunternehmen führt in den fortgeschrittenen Entwicklungsländern mit langer industrieller Binnenorientierung zu einem Hineinwachsen in die internationale Arbeitsteilung in ganz verschiedenen Branchen, in einzelnen Fällen auch in hochtechnologischen Bereichen.

Die Reaktion der bisher stark binnenorientierten Tochtergesellschaften ausländischer Industriekonzerne auf die wirtschaftspolitische Neuorientierung fällt unterschiedlich aus: Eine Reihe von ihnen wandert ab. Andere zögern ihre Modernisierung wegen der geringen Binnennachfrage hinaus, geraten jedoch unter wachsenden Importdruck. Bei interessanter Binnennachfrage fallen auch die strategischen Überlegungen im Rahmen der regionalen und weltweiten Strategien der Konzerne günstig aus. Wichtigstes Beispiel für eine schnelle Modernisierung bei starker Exportorientierung ist die Kfz-Industrie in Mexiko. Mit der NAFTA-Perspektive entstanden dort auch neue, sich an internationalen best practice-Niveaus orientierende Endmontagebetriebe sowie Niederlassungen von Zulieferern in deren Nähe.

6. In den Ländern, die sich in der Übergangsphase befinden, kommt es durchaus nicht selten zu Rückschlägen. Je nach spezifischen Gegebenheiten muß diese Phase gestreckt werden. In manchen Ländern ist es besonders schwierig, die neue Makropolitik durchzusetzen (Beispiel: Brasilien); in anderen bleibt, obwohl eine stabile Makropolitik besteht, die Dynamik auf der Mikroebene gering (Beispiel: Bolivien). In vielen Ländern wird die Entwicklung der Mesoebene vernachlässigt - teils wegen eines überaus großen Vertrauens in die Marktkräfte, teils auch, weil der Staat, der selbst reformiert wird, nicht in der Lage ist, an der Gestaltung der Mesoebene mitzuwirken. Nicht selten findet die Neuorientierung auf der Makro- und auf der Mikroebene auch statt, ohne daß das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit systematisch zu verbessern, Beachtung findet.

1.2 Spielräume für eine endogene und national kontrollierte Entwicklung

Die Kompetenz der zentralen Akteursgruppen, den Industrialisierungsprozeß sowie die gesellschaftliche Entwicklung zu gestalten und zu stimulieren, nimmt in den einzelnen Entwicklungsländern unterschiedlich schnell zu. Einige Ursachen hierfür, insbesondere soziokulturelle sowie intra- und internationale machtpolitische Faktoren, sind empirisch schwer zu fassen. Sechs wichtige Faktoren werden hervorgehoben:

1. Entwicklung und Umsetzung einer realistischen Gesamtstrategie: Wichtigstes Instrument nationaler Kontrolle ist eine Gesamtstrategie, die auf einen nationalen Konsens über die Werteordnung sowie die mittel- und langfristigen Ziele, die Mobilisierung des endogenen Entwicklungspotentials, insbesondere die Stärkung der nationalen Privatwirtschaft, eine Nutzung externer Erfahrungen und Potentiale sowie die Ausgrenzung solcher externer Störfaktoren, welche inländische Lern- und Entwicklungsprozesse stark behindern oder sogar unmöglich machen, gerichtet ist.

Zunächst gilt es, aus dem traditionellen circulus vitiosus eines sterilen cortoplazismo auszubrechen und eine gemeinsame mittel- bis langfristige Sichtweise zur Bewegungsrichtung der Industrialisierung und der gesellschaftlichen Entwicklung zu verankern. Dann ist ein auf nationalen Konsens und Verbund gerichtetes Organisationsmuster zu etablieren, das eine Kostensenkung und Organisation für den Export im Rahmen einer wettbewerbsorientierten Industrialisierung ermöglicht. Der Staat hat die Aufgaben, den Prozeß systemischer Rationalisierung der nationalen Privatwirtschaft, wo dies erforderlich wird, zu unterstützen sowie bei fortschreitender Rationalisierung in den verschiedenen Gesellschaftsbereichen einen dynamischen und breiten Lernprozeß zu stimulieren. Wichtige Instrumente hierzu sind eine aktive und selektive Bildungs-, Forschung-, Finanz-, Technologie- und Industriepolitik, die dem Aufbau eines Industriesystems dienen.

Getragen wird die Gesamtstrategie von einem nationalen Kräfte-Verbund, der auf kooperativen Beziehungen zwischen einem lean government und den übrigen strategischen Gruppen beruht. Im Zentrum des Dialoges steht die Abstimmung über einzelne Politiken, um insbesondere die Mesodimension mit dem Ziel der Stärkung der Wettbewerbskraft der nationalen Wirtschaft gemeinsam zu strukturieren (vgl. Kasten 2).

2. Festlegung von Prioritäten und Sequenzen: Vor allem in der Übergangsphase besteht die Gefahr, zu lange bei Exportprodukten mit geringer Wertschöpfung zu verweilen, aber auch die Gefahr, ohne hinreichende Voraussetzungen zu versuchen, in den Bereich technologieintensiver Industrien vorzustoßen. Das Management eines step-by-step approach verlangt bei Staat und Unternehmen eine ausgeprägte Kompetenz, Prioritäten zu setzen, die den internationalen Anforderungen sowie den nationalen Gegebenheiten entsprechen, und außerdem die gewählte Strategie, sofern dies erforderlich wird, so zu modifizieren, daß sie den Anforderungen und Zielen einer neuen Sequenz entspricht.

In der Übergangsphase, die eine erste Sequenz nach der Neuorientierung darstellt, können unter Umständen ausreichende Bedingungen dafür geschaffen werden, in eine zweite Sequenz vorzustoßen. Dies ist der Fall, wenn der Staat sich darum bemüht, die Stärken auf allen vier Systemebenen zu nutzen und auszubauen sowie die Ebenen miteinander in Bezug zu setzen. Er entwickelt, wo erforderlich, die Makropolitik weiter und regt eine gemeinsame Sichtweise der verschiedenen Akteursgruppen im Hinblick auf den neuen Referenzrahmen an. Er konzentriert sich - ebenfalls möglichst zusammen mit der Wirtschaft - auf die Entwicklung der Mesopolitiken und -institutionen.

In der zweiten Sequenz dringt die Industrie in höherwertige Spezialisierungsfelder vor. Ihre Anforderungen an qualifizierte Arbeitskräfte mit technologischem Know-how und ihre Nachfrage nach FuE-Leistungen wachsen. In einer schnell wachsenden Zahl von Unternehmen setzen sich neue Organisations- und Marketingkonzepte durch. Die nationale Vorteilsbasis erweist sich, insbesondere in den modernen industriellen Agglomerationszentren, auch für ausländische Innovationsindustrien als interessant. Der Kapitalmarkt ist integriert.

Nicht selten, vor allem nach einer langen industriellen Importsubstitution, besetzen die Unternehmen der verschiedensten Branchen, die ihre Exporttätigkeit verstärken, "Nischen". Es kommt jedoch auch auf ein marching within the sectors an, um die Innovationsdynamik und Wettbewerbsstärke im funktionalen und räumlichen Verbund, etwa in weltmarktspezialisierten clusters (Industriekomplexen oder industrial districts), zu verstärken. Es geht auch darum, zusätzliche Industrie-clusters aufzubauen, wobei Staat und Unternehmen die jeweils prioritären Sektoren und das Vorgehen abstimmen, also die Zahl der clusters sukzessive zu erhöhen.

Wichtigste Charakteristika gegen Ende der zweiten Sequenz sind eine erfolgreiche Einordnung der nationalen Wirtschaft, die sich auf breiter Basis an die internationale best practice organization of production annähert, in den internationalen Standort-, Wachstums- und Exportwettbewerb sowie eine hohe Strategiefähigkeit der zentralen Akteursgruppen bei intensivem nationalen Verbund.

Auf dieser Basis kann ein Vorstoß in die dritte Sequenz, nämlich zu einer breit angelegten, auf ein "Aufholen" auch in hochtechnologischen Branchen gerichteten Industrialisierung möglich werden. Allerdings erweist sich der Aufbau von Industrien hoher Technologieintensität, die einen hohen FuE-Anteil am Umsatz aufweisen, als so schwierig, daß die Zahl der Länder, denen er gelingt, gering bleiben dürfte.

Von Sequenz zu Sequenz wachsen die Anforderungen an Staat und Unternehmen und die Anforderungen letzterer an den Mesoraum. In den ostasiatischen Ländern war dies besonders deutlich: Die weltmarktorientierte Industrialisierung war strategisch angelegt; die Akteure setzten auf einen gemeinsamen dynamischen Lernprozeß und konzentrierten sich auf wenige Spezialisierungsfelder. Selektive Politiken (die gezielte Förderung einzelner Industriezweige, Unternehmensgruppen und Technologien sowie eine selektive Exportförderung und ein selektiver Importschutz) stärkten die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und erleichterten ein produktivitäts- und technologiebetriebenes Wachstum.

3. Politiken und Institutionen der Sektorentwicklung: Noch zu Beginn der zweiten Sequenz besteht der größte Teil der Industriegüterexporte aus technologisch ausgereiften Produkten mit niedriger Wertschöpfung. Die Zahl spezialisierter Arbeitskräfte ist gering. Nach langer industrieller Importsubstitution gibt es jedoch - im Unterschied zu früheren Prozessen weltmarktorientierter Industrialisierung - auch technologieintensive Industriegüterexporte (z.B. von Teilen und Komponenten der Kfz-Industrie, elektrotechnischen und elektronischen Ausrüstungen). Zunächst kommt es darauf an, in den bestehenden Industrien hohe Produktivitätsfortschritte zu ermöglichen.

Um von den ressourcennahen und arbeitsintensiven Industrien auf breiter Front zu technologieintensiven Industrien voranzuschreiten, erweist sich häufig ein zeitlich begrenzter Außenschutz, der den industriellen Lernprozeß absichert, als wichtig, um die Kosten zu senken und wettbewerbsfähig zu werden. Politiken und Institutionen der Sektorentwicklung, die - wie in Ost- und Südostasien - Strategien für die Schwerpunktbildung, Kräftebündelung und ein schrittweises Vorgehen erarbeiten und auf die Beratung und Kreditversorgung der Unternehmen gerichtet sind, können den Zeitraum, in dem Außenschutz erforderlich wird, deutlich abkürzen. Demonstrationseffekte wettbewerbsstarker KMU lösen einen erhebliches Nachahmungspotential aus.

Institutionen der Sektorentwicklung können frühzeitig den Weg der Strukturentwicklung auf Unternehmensebene aufzeigen und unterstützen: In den meisten Branchen (z.B. der Textilindustrie) wird der größte Teil des Branchenexportes auf 4 5 große und 15 - 20 mittelgroße Kernunternehmen entfallen. Programme zur Reorganisation und Entwicklung von Produktionsketten stärken die internationale Wettbewerbsfähigkeit eher als isolierte KMU-Förderungsmaßnahmen. Ein wettbewerbsorientierter cluster-Aufbau von KMU (einschließlich small firm clusters) kann bei zeitlich begrenzter Förderung zum Exportwachstum beitragen (z.B. in der Schuhindustrie). Branchen-, Design- und Technologieinstitute unterstützen ebenfalls die wettbewerbsorientierte Modernisierung von Unternehmensgruppen. Dies gilt auch für Technologie- und Marketing-Programme, die Anlaufförderung von nationalen TCs und Anstöße zur kommunalen und regionalen Netzwerkbildung. Die Überwindung von Organisations- und Kommunikationsproblemen trägt zur Kostensenkung bei. Eine Schwerpunktbildung beim Ausbau von Berufsbildungs- oder FuE-Einrichtungen zugunsten bereits exportstarker Branchen beschleunigt die Lernprozesse auf der Unternehmensebene.

4. Kombination einheimischer und ausländischer Potentiale: Die Wirtschaftspolitik, dies ist entscheidend, wird im nationalen Interesse formuliert und durchgeführt. Ausländische Direktinvestitionen werden, soweit dies möglich ist, so eingebunden, daß sie die nationale Dynamik verstärken. Gegenüber den Geberländern wird der jeweils spezifische Bedarf an Unterstützung konkret artikuliert. Es geht auf der Unternehmens- und auf der Staatsebene darum, die ausländischen Potentiale für Lernprozesse zu nutzen, welche das eigenständige Profil herauszuarbeiten erlauben.

Die Empfehlungen multilateraler Institutionen werden beachtet, solange sie mit den nationalen Zielsetzungen in Übereinstimmung zu bringen sind. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das jeweils spezifische Verhältnis von Markt und Staat. "Selektivität" meint, daß die physische Infrastruktur und die Institutionen der Humankapitalbildung gemäß des jeweiligen nationalen Potentials und des Bedarfs der Wirtschaft entwickelt werden.

5. Finanzsektorpolitik und Bedarf des produktiven Sektors: Die Liberalisierung der Kapitalmärkte gefährdet nicht selten die Orientierung des Finanzsektors an den Anforderungen des produktiven Sektors. Dies ist wegen hoher Zinssätze (im Rahmen der Inflationsbekämpfung), der kurzen Fristigkeit der Kredite und von Sicherheitsforderungen, die nur Großunternehmen erfüllen können, der Fall. Ein massiver kurzfristig orientierter Kapitalzufluß kann die künftige internationale Wettbewerbsfähigkeit eines Landes gefährden. Hohe Portfolioinvestitionen sind, soweit sie spekulatives Kapital darstellen, abzuwehren, ausländische Direktinvestitionen dagegen anzuziehen. Verläßliche und wettbewerbsorientierte Niveaus des realen Wechselkurses und sinkende reale Zinssätze erhöhen das Investitionsinteresse und die Planungssicherheit der Unternehmen.

Private Pensionsfonds können wichtige Instrumente zur Belebung des Kapitalmarktes, tendenziell auch zur Erhöhung der Sparquote und der langfristigen Kredite darstellen. Ihre Funktionsfähigkeit hängt von einer staatlichen Kontrollinstanz ab, die für die Erhaltung rechtlich bindender, risikobegrenzender Richtlinien bei der Anlage der Finanzmittel Sorge trägt und ein Mißmanagement durch Korruption verhindert. Steuern auf Luxus- und Freizeitartikel (wie etwa in Taiwan), die sich gegen einen verschwenderischen Lebensstil richten, tragen im Falle attraktiver Anlagemöglichkeiten zur Erhöhung der Sparquote bei und können im Falle attraktiver Anlagemöglichkeiten eine Erhöhung der Investitionsquote ermöglichen.

6. Wettbewerbspolitik: Eine wichtige ordnungspolitische Grundsatzentscheidung besteht darin, die Selbststeuerungsfunktion von Marktprozessen mittels staatlich festgelegter Rahmenbedingungen (Wettbewerbsordnung) zu sichern, die Wettbewerbsbeschränkungen jedoch durch Beiträge zur Verbesserung der Wettbewerbsvoraussetzungen zu ergänzen. Außer um den Abbau marktbeherrschender Stellungen, der Sicherung des Wettbewerbs auf dem Binnenmarkt und der Erschwerung von Dumping-Importen geht es um eine Stärkung der nationalen privatwirtschaftlichen Konkurrenzpotentiale, um deren Wettbewerbschancen gegenüber wettbewerbsstarken Direktinvestoren und Importkonkurrenten zu verbessern.

Auf diese Weise entsteht gegengewichtige Marktmacht (countervailing power) und Potential für erfolgreiche Kooperation mit ausländischen Konzernen. Ist eine hinreichend große Zahl unabhängig handelnder Unternehmen auf den einzelnen Märkten tätig, vermag daher der Wettbewerb seine gesamtwirtschaftliche Antriebs- und Steuerfunktion zu erfüllen, können - angesichts der hohen Anforderungen des Weltmarktes - Exportoligopole zugelassen werden.

2 Kernaufgaben und Orientierungslinien für ihre Umsetzung

2.1 Neubestimmung des Verhältnisses zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor

Eine Strategie der Entfaltung der produktiven Kräfte der Volkswirtschaft, die sich am Weltmarkt als Referenzrahmen orientiert, erfordert eine umfassende und sorgfältige Neubestimmung des Verhältnisses des öffentlichen und privaten Sektors. Eingeleitet werden muß ein Prozeß, der die Marktkräfte stärkt und die Spielräume zur Entfaltung der Privatinitiative erhöht. In diesem Prozeß geht es vor allem um die Überprüfung der Rolle des öffentlichen Sektors als Anbieter von Gütern und Dienstleistungen. Dies gilt sowohl für das Angebot privater Güter auf wettbewerblich strukturierten Märkten (competitive markets), als auch für das Angebot öffentlicher Güter sowie Industrien, in denen der Wettbewerb durch ein natürliches Monopol beschränkt wird.

1. Rückzug des Staates aus wettbewerblich strukturierbaren Märkten: Aus Märkten, in denen im Prinzip die Voraussetzungen für einen funktionsfähigen Wettbewerb herstellbar sind, sollte sich der Staat als Anbieter von Gütern und Dienstleistungen zurückziehen. Die Privatisierung staatlicher Unternehmen läßt insbesondere aus folgenden Gründen Effizienzgewinne erwarten:

Die Privatisierung staatlicher Unternehmen wird allerdings nur dann zu einer höheren Produktions- und Allokationseffizienz führen, wenn diese tatsächlich einem höheren Wettbewerbsdruck ausgesetzt werden. Die Privatisierung muß deshalb von einer Deregulierung der Märkte begleitet werden. Hierzu gehören insbesondere der sukzessive Abbau eines überzogenen Importschutzes, administrativer Markteintrittsbarrieren und von Preiskontrollen.

2. Privatisierung des Angebots öffentlicher Güter und von natürlichen Monopolen: Die Privatisierung umfaßt seit den achtziger Jahren in Industrieländern und Entwicklungsländern auch Bereiche, die bisher als klassische Staatsaufgaben galten. Dies betrifft vor allem Teile der Telekommunikation, der Energie- und Wasserversorgung und des Verkehrssektors. Erste Erfahrungen zeigen, daß durch eine Verschiebung der Schnittstelle zwischen staatlichen und privaten Wirtschaftsaktivitäten Effizienzgewinne erzielt werden können. Solche werden z.B. dann erreicht, wenn sich der Staat auf die Betreibung der Netze beschränkt und die wettbewerblich strukturierbaren Bereiche, wie beispielsweise die Elektrizitätsgewinnung, Telekommunikationsendgeräte und Mehrwertdienste, privaten Anbietern überläßt. In vielen Industrieländern und Entwicklungsländern werden auch Verteilnetze, für die ein natürliches Monopol gegeben ist, privatisiert. In diesem Fall bedarf es einer sorgfältigen Regulierung der Preise und des Angebotes, um Effizienzgewinne zu erzielen.

Eine höhere Effizienz kann bei der Erstellung von öffentlichen Gütern und von Gütern unter den Bedingungen eines natürlichen Monopols auch durch die Vergabe von Konzessionen und durch die öffentliche Ausschreibung von Dienstleistungsaktivitäten (contracting-out, franchising) erreicht werden. Auf diesem Weg kann ein Wettbewerb um Märkte, auf denen selbst kein Wettbewerb besteht, erreicht werden. Derartige Verfahren haben sich nur dann als effizient erwiesen, wenn einerseits die Leistungen der privaten Anbieter genau definiert und überwacht werden können und andererseits der Bieterwettbewerb keinen starken Beschränkungen unterliegt (z.B. sunk costs). Erfolgreiche Beispiele gibt es im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs, dem Bau und Unterhalt von Straßen, Brücken und Hafenanlagen sowie öffentlichen Entsorgungssystemen. Insgesamt ist der Erfolg der Privatisierung des Angebots öffentlicher Güter und von natürlichen Monopolen von der Effektivität der staatlichen Regulierung abhängig.

3. Kernelemente einer umfassenden Privatisierungsstrategie: Die Neugewichtung der Rolle des staatlichen Sektors und des Privatsektors beinhaltet somit weit mehr als die möglichst kurzfristige Überführung öffentlichen Eigentums in privates Eigentum. Die Privatisierung staatlicher Unternehmen ist ein politisch sensibler Prozeß. Eine Privatisierungsstrategie, die arbiträr an einzelnen Unternehmen oder Sektoren ansetzt, wird schnell an politischen Widerständen scheitern. Der Staat muß vielmehr Entschlossenheit zeigen, daß er gewillt ist, den gesamten öffentlichen Sektor auf den Prüfstand zu stellen und eine umfassende Privatisierungsstrategie zu entwickeln. Folgende Schritte gehören zu den Kernelementen einer solchen Privatisierungsstrategie:

2.2 Abschätzung des Anpassungs- und Umstrukturierungspotentials des vorhandenen Industriesektors

In vielen Entwicklungsländern ist in der Phase der Binnenorientierung ein überdiversifizierter Industriepark entstanden. Die Empfehlung der Entwicklung eines Spezialisierungsprofils impliziert, daß nicht alle Unternehmen und vor allem nicht alle Industriezweige erhalten bleiben können.

1. Eine Evaluierung der existierenden Industrie stellt fest, welche Unternehmen oder Branchen näher am international üblichen Effizienzniveau sind als andere und demzufolge eine günstigere Ausgangsbasis haben. Bei deren Vorbereitung sind unabhängige Evaluierungen der Effizienz und technologischen Kompetenz von Sektoren und einzelnen Unternehmen durch international renommierte Branchenexperten bedeutsam. Dabei werden neben traditionellen Methoden des Kostenvergleichs auch Instrumente wie das benchmarking eingesetzt, d.h. die Erhebung von Daten, die Aussagen über das relative Effizienzniveau eines Betriebs im Vergleich zu anderen zulassen (z.B. Lagerhaltung, Anteil der Wertschöpfungs- an den Durchlaufzeiten, Ausmaß der Nacharbeit und des Ausschusses).

2. Besonders kompliziert ist die Evaluierung bei Schlüsselindustrien, insbesondere der Kapitalgüterindustrie, auf deren Aufbau im Zuge der Importsubstitution besondere Anstrengungen verwandt wurden. Dabei entstanden allerdings Unternehmen, die in besonderem Maße die Schwächen der einseitig binnenorientierten Industrie widerspiegeln - ineffiziente Produktion, mangelnde technologische Dynamik, Überdiversifizierung. In solchen Industrien ist im Zuge der Transition ein Konsolidierungsprozeß durch Fusionen und Betriebsschließungen unausweichlich. Zugleich ist die Gefahr groß, daß wertvolles, teuer erworbenes technologisches (v.a. produktionstechnologisches) Know-how verloren geht. Es ist daher besonders wichtig, einem zu weit gehenden Bereinigungsprozeß durch gezielte Politiken vorzubeugen.

Die industrielle Modernisierungspolitik sollte eine Struktur der Maschinenbauindustrie anstreben, die auf das anzustrebende Spezialisierungsprofil der Volkswirtschaft zugeschnitten ist.

3. Außerordentlich kompliziert (und selten erfolgreich) ist die Konversion von Rüstungsbetrieben. Unternehmen aus dem Rüstungsbereich haben große Probleme, auf kompetitiven und insbesondere auf technologieintensiven zivilen Märkten zu bestehen. Zwischen den Innovationszyklen ziviler und militärischer Produkte klafft eine immer größere Lücke (zu Lasten der militärischen Produkte). Überdies bestehen auf zivilen Märkten andere Anforderungen als auf militärischen - z.B. statt Resistenz gegenüber extremen Umweltbedingungen Benutzerfreundlichkeit. Rüstungsunternehmen tun sich im allgemeinen besonders schwer damit, Organisation und Technologie an neue Anforderungen anzupassen. Ihr Beitrag beim Übergang zur Wettbewerbsorientierung ist daher gering.

2.3 Entwicklung einer tragfähigen Spezialisierungsstrategie

Beim Übergang von der einseitigen Binnenmarkt- zur Weltmarktorientierung geht es um die Entwicklung von auf die Anpassungs- und Reaktionsfähigkeit der Unternehmen abgestimmten Wirtschafts- und Strukturpolitiken, um einen überzogenen Bereinigungsprozeß zu vermeiden und eine tragfähige Spezialisierungsstrategie der Industrie zu unterstützen. Nach vorliegenden Erfahrungen sind Unternehmen in Entwicklungsländern bei rascher Außenöffnung oft überfordert, zumal sie selten auf ein leistungsfähiges Unternehmensumfeld zugreifen können und häufig mit nicht-funktionsfähigen Märkten konfrontiert sind.

Im Umbruch sollte es gelingen, möglichst rasch einige international wettbewerbsfähige cluster herauszubilden. Selektive, auf prioritäre Bereiche konzentrierte Mesopolitiken tragen dazu bei, entwicklungsfähige Unternehmen, bzw. Unternehmensgruppen an das internationale Effizienzniveau heranzuführen. Gut strukturierte Mesostrukturen - Berufsschulen, Technologieeinrichtungen oder Informationssysteme - können zunächst nur in Schwerpunktbereichen aufgebaut werden: aufgrund der Notwendigkeit der Herausbildung von Spezialisierungsmustern und wegen der begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen. Zudem können selektive Handelspolitiken den notwendigen zeitlichen Spielraum für den Aufbau von Wettbewerbsvorteilen und für Restrukturierungsprozesse auf der Unternehmens- und der Sektorebene schaffen.

Prinzipiell können drei Varianten der Identifizierung prioritärer Sektoren unterschieden werden:

Targeting und selektive Mesopolitiken gehen einher mit der Entwicklung eines komplexen Monitoringsystems. In der ersten Phase ist eine strategische Sichtweise seitens staatlicher Institutionen (Wirtschaftsministerium, Beratergruppen) hinsichtlich des targeting wesentlich. Unternehmensverbände und -lobbies werden primär Partikularinteressen vertreten und darauf drängen, ihre jeweiligen Industrien als strategische Kerne zu definieren. In dieser Phase des Umbruchs agieren strategisch orientierte Akteure in den öffentlichen Institutionen mit unabhängigen Beratern und Experten, um Industriekerne mit Entwicklungspotential zu lokalisieren. In der zweiten Phase der wirtschaftlichen Konsolidierung und sukzessiven Erweiterung der Industriebasis gilt es, ein breiteres Monitoringsystem zu entwickeln, das auf einem Akteurs- und Institutionenpluralismus aufbaut. Zur kontinuierlichen Verbesserung der Informationsbasis über die Dynamik im produktiven Sektor tragen Wirtschaftsforschungsinstitute, universitäre Forschungseinrichtungen, sektorspezifische Technologie- und Beratungsinstitutionen, Unternehmerverbände und Forschungseinrichtung der Privatwirtschaft, Gewerkschaften sowie Consulting-Unternehmen bei. Diese interagieren über die Publikation von Studien und wissenschaftlichen Meinungsstreit, Kongresse, Gemeinschaftsforschung.

Das in den Institutionen akkumulierte Know-how sowie die formellen und informellen Formen der Interaktion zwischen den Institutionen (Verbund) erlauben einen kontinuierlichen wirtschafts- und standortpolitischen Lernprozeß aller Akteure, erhöhen die Transparenz über die Stärken, Schwächen und Herausforderungen für die Wirtschaft und verbessern die Orientierungsfähigkeit der Unternehmen sowie privater und staatlicher Institutionen. Während es in vielen Entwicklungsländern zunächst darum geht, überhaupt Institutionen zu schaffen, in denen Know-how über den produktiven Sektor entsteht (Typ: Economic Planning Board/Korea), ist die Akkumulation derartigen Wissens in fortgeschrittenen Ländern ein weitgehend selbstlaufender Prozeß: Denn die erwähnten Träger kommunizieren über den Austausch von Studien, Seminare, gemeinsame Forschungsprojekte, Beiräte u.a.m. Neben dieser horizontalen Selbstorganisation sind forschungspolitische Schwerpunktsetzungen von Forschungsförderinstitutionen (Typ: Deutsche Forschungsgemeinschaft) die Regel.

Die Umsetzung dieses Know-how in Wirtschaftspolitik ist allerdings eine strategische Entscheidung. Staatlichen Institutionen im Bereich der Wirtschafts- und Standortpolitik fällt hier erneut die wichtige Rolle zu, das existierende Know-how zusammenzuführen und zu bündeln, Entwicklungskorridore auszuleuchten, in Kooperation mit strategischen Akteuren Visionen mittlerer Reichweite zu formulieren und auf dieser Grundlage für eine möglichst optimale Gestaltung des Standortes Sorge zu tragen. Diese "weichen Steuerungsformen" unterscheiden sich durch ihren interaktiven und prozeduralen Charakter deutlich von traditionellen Planungsvorstellungen.

Neben der gezielten Verbesserung der Angebotsbedingungen müssen auch die Nachfragepotentiale und die Marktzugangsbedingungen in den jeweiligen Sektoren der Weltwirtschaft im Prozeß der Identifizierung von prioritären Sektoren berücksichtigt werden. Hierbei ist es für Entwicklungsländer ganz besonders wichtig, daß zu den Wachstumsbranchen der Weltwirtschaft und des Welthandels nicht nur die technologieintensiven Bereiche, sondern auch Segmente gehören, in denen industriell weniger fortgeschrittene Entwicklungsländer Spezialisierungschancen besitzen (z.B. Textil- und Bekleidungsindustrie, Holzindustrie, Obst- und Gemüse).

2.4 Beseitigung des anti-export bias und kontrollierte Importliberalisierung

Dauerprotektionismus stärkt keine Volkswirtschaft, sondern führt zu hohen Kosten für die Verbraucher, wachsender Ineffizienz und schließlich einer nachlassenden Industrialisierungsdynamik. Sind die politischen Führungsgruppen zu schwach, um eine graduelle Importliberalisierung durchzuhalten, wird ein Schock die Protektion abbauen. Auf jeden Fall sollte der Außenschutz kurz- bis mittelfristig in vielen Branchen deutlich verringert werden, um bei möglichst vielen Unternehmen Anpassungsdruck zu erzwingen. Der anti-export bias sollte beseitigt und ein export-biased trade regime errichtet werden. Nicht selten sind außerdem hohe, den Staatshaushalt belastende Maßnahmen der Exportförderung abzubauen; immer geht es auch um eine Rationalisierung des handelspolitischen Anreizsystems.

Bei niedrigem Außenschutz, also hoher Importkonkurrenz, damit auch hohem Exportdruck, wird der Weltmarkt zum Referenzrahmen der Wirtschaft. Der Druck auf Neuorientierung und Umstrukturierung darf jedoch die Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft, die meist zu 95 % und mehr aus KMU besteht, nicht überfordern. Unter QuasiFreihandelsbedingungen (z.B. Importzöllen unter 10 % und wenigen nicht-tarifären Hemmnissen) geben viele spezialisierungsfähige Unternehmen, die wettbewerbserfahrenen ausländischen Großunternehmen gegenüberstehen, auf. Werden der Importkonkurrenz jedoch immer mehr Marktsegmente überlassen, wachsen die Handelsbilanzdefizite. Nicht nur das Defensiv- und Anpassungspotential der nationalen Privatwirtschaft, sondern auch ihr Entwicklungspotential wird stark eingeschränkt.

Der Schutzbedarf von ressourcenbasierten und arbeitsintensiven Industrien ist gering. Die Tochtergesellschaften ausländischer Industriekonzerne benötigen allenfalls einen kurzen Umstrukturierungsschutz. Der Weg nationaler privater technologieintensiver Industrieunternehmen zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit ist jedoch schwierig. Sie stehen Konzernen mit großen, teils sogar geschützten Heimmärkten und günstigen Umfeldbedingungen gegenüber, die nicht selten sogar auf ihrem eigenen Binnen- und Regionalmarkt marktbeherrschende Positionen einnehmen. Um diesen Industrien Entwicklungsspielräume zu eröffnen, kommt dem Management des komplexen Verhältnisses zwischen dem Niveau des Außenschutzes und der Wettbewerbskraft der Wirtschaft größte Aufmerksamkeit zu. Häufig ist ein Entwicklungsschutz auf Zeit bei gleichzeitiger Anstoßförderung erforderlich. Ohne einen solchen, am identifizierten Entwicklungs- und Wettbewerbspotential ausbalancierten, daher selektiven Außenschutz (Lern- und Erziehungsfahrplan) stößt eine dynamische industrielle Entwicklung auf fast unüberwindbare Hemmnisse. Im Falle eines solchen Schutzes besteht nach der schwierigen Transitions- und Konsolidierungsphase bei Einführung neuer industrieller Organisationskonzepte durchaus die Möglichkeit, mittelfristig Effizienz- und Qualitätsniveaus zu erreichen, die sogar die in Industrieländern übertreffen können.

Besonders schwierig ist es, technologieintensive Branchen aufzubauen und prioritäre Sektoren dieser Art in den technologischen Wettlauf zwischen wettbewerbsstarken Ländern einzuordnen. In diesem Falle beruhte die pragmatische Schutz- und Liberalisierungspolitik (selective integration strategy) in Ostasien anfangs auf einem indirekten Schutz des Binnenmarktes:

Heute stehen diese Mechanismen sowie eine auf den jeweiligen Bedarf der Wirtschaft abgestimmte direkte und indirekte Exportförderung, u.a. über Vorzugskredite, im Vordergrund. Außerdem gibt es Anti-Dumping-Bestimmungen, countervailing measures und Sicherheitsklauseln.

Mit fortschreitender Industrialisierung und in Abhängigkeit vom Niveau der Wettbewerbskraft findet eine Verringerung des Importschutzes der heimischen Wirtschaft statt, immer bei vorsichtiger Liberalisierungsperspektive, teils auf der Basis eines mittelfristigen Liberalisierungsfahrplans und genauer Überwachung der Importentwicklung. Anhaltend hohe nicht-tarifäre Hemmnisse dienen der Vermeidung übermäßiger Anpassungsfriktionen und von Handelsbilanzdefiziten. In Japan oder der Republik Korea fallen die indirekten Einschränkungen des Marktzugangs weiterhin hoch aus - und dies trotz eines "rapid shift in industrial structure towards capital- and knowledge-intensive industries". Dieser wird empfohlen, weil er ein intensives Lernen ermöglicht, ist aber unter Freihandelsbedingungen kaum zu realisieren.

2.5 Prioritäten bei der Entwicklung der technologischen Infrastruktur

Fortgeschrittene Entwicklungsländer: In diesen Ländern ist der Aufbau eines nationalen Innovationssystems eine vordringliche Aufgabe. Dies setzt Prioritätensetzungen im FuEBereich, eine Reorganisation des Wissenschaftssystems und die Stimulierung technologischer Netzwerke voraus.

1. FuE: Die Prioritätensetzung im FuE-Bereich ist in fortgeschrittenen Entwicklungsländern zunächst ein politisch-organisatorisches Problem. Es existieren häufig diverse Akteure in diesem Feld, die bestenfalls unkoordiniert, schlimmstenfalls gegeneinander agieren. Einen Ansatzpunkt zur Überwindung von Desartikulation und Strategielosigkeit bieten nationale Technologiedialoge. Dabei werden Vertreter der staatlichen Administration mit Unternehmern und Bankiers, Wissenschaftlern und Ingenieuren sowie Vertretern gesellschaftlicher Gruppen zusammengebracht. In diesen Runden werden die wichtigsten Engpässe identifiziert und handlungsorientierte Ansätze formuliert.

2. Wissenschaftssystem: In vielen fortgeschrittenen Entwicklungsländern existiert eine vergleichsweise entwickelte Struktur von Universitäten und Forschungsinstituten. Sie haben jedoch häufig mit drei Problemen zu kämpfen:

Vordringliche Aufgabe ist daher die Reorganisation, Rehabilitierung und Neuorientierung, wenn nicht sogar Schließung und Neugründung von Universitäten und Forschungsinstituten. Mittelzuweisungen sollten stärker von der performance - den Absolventenzahlen und den für Forschung und Beratung eingeworbenen Mitteln - abhängig gemacht werden. Zugleich muß dafür gesorgt werden, daß die Einnahmen aus Forschung und Beratung direkt den beteiligten Fachbereichen und Abteilungen und nicht der allgemeinen Verwaltung zugute kommen; so kann die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft stimuliert und der Anreiz zur Abwanderung reduziert werden.

3. Hochschulen: Ein anderer wichtiger Aspekt ist die Prioritätensetzung bei der Reorganisation bzw. dem Aufbau von Hochschulen. Das traditionelle Leitbild war die universelle Hochschule, die alle üblichen Fachbereiche abdeckte. Sollen Hochschulen in einem wettbewerbsorientierten Umfeld einen Beitrag zur Modernisierung der Industrie leisten, kommt es demgegenüber darauf an, die naturwissenschaftlichen und noch mehr die technischen Fachrichtungen zu stärken und von vornherein auf Anwendungsorientierung anzulegen. Darüber hinaus sollten neben wissenschaftlichen Hochschulen auch Fachhochschulen aufgebaut werden, die - in Anlehnung an das erfolgreiche deutsche Modell - praxisorientiert und im engen Kontakt zur Industrie Ingenieure und andere Fachkräfte ausbilden. In beiden Bereichen, Hochschulen und Fachhochschulen, sind Schwerpunktsetzungen in jenen Fachrichtungen notwendig, in denen ein Land seine Vorteilsbasis stärken und dynamisieren will.

4. Technologieinstitutionen und technologische Netzwerke: Unternehmer in Entwicklungsländern stehen der Idee einer engen Zusammenarbeit mit (noch dazu staatlichen) Institutionen und anderen Unternehmern meist skeptisch bis ablehnend gegenüber. Dahinter stehen die Angst vor dem Verlust von Knowhow an Trittbrettfahrer und ein ausgeprägtes Konkurrenzbewußtsein. Unternehmen bilden nur dann Netzwerke, wenn der Nutzen die Kosten ganz eindeutig übersteigen und zudem die sozio-kulturellen Voraussetzungen, insbesondere im Hinblick auf den Aufbau einer Vertrauensbasis, günstig sind. Der Aufbau bzw. die Restrukturierung von Technologieinstitutionen und die Entwicklung von technologischen Netzwerken ist daher eine außerordentlich anspruchsvolle Aufgabe. Die Berücksichtigung der folgenden Aspekte kann dazu beitragen, die Wahrscheinlichkeit von Mißerfolgen zu reduzieren:

5. Informationsinfrastruktur: Ein privates Informationsvermittlungssystem, dessen Aufbau der Staat unterstützt, kann die Datenbasis zu Produkten, Märkten, Konkurrenten, technischen Verfahren und Patenten verbreitern. Damit werden Informationsdefizite abgebaut, die hohe Kosten verursachen. Es geht darum, Investitionsfehlentscheidungen zu vermeiden, FuE-Dopplungen und überflüssige Patentanmeldungen (in Deutschland etwa 30 %) zu verringern und die Information über den Regional- und Weltmarkt zu bündeln. Ein solches Marktinformationsinstrument verbessert die Markttransparenz, damit die Chancen marktorientierter Unternehmensführung und die Marktzutrittschancen, und macht die Unternehmen mit der Informationsrecherche in Datenbanken vertraut. Online-Recherchen senken die Unternehmenskosten (z.B. amortisierten sich die Investitionen in die Recherche-Kapazitäten in Deutschland nach einem Jahr zur Hälfte). Informationsmärkte verbessern zugleich die Voraussetzungen für Dialoge, die Früherkennung technologischer Trends und eine selektive Technologie- und Industriepolitik.

6. MNPQ-Wesen: Ein wichtiges Instrument flankierender Steuerung der nationalen Industriepolitik ist das Meß-, Normen-, Prüfungs- und Qualitätssicherungswesen. Anfangs ist insbesondere die Entscheidung zwischen verschiedenen Normsystemen miteinander konkurrierender Industrieländer auf den heimischen Märkten von Bedeutung. Die Produktion von Halb- und Fertigwaren im internationalen Vergleich wird deswegen verteuert, weil die Einzelteile läufig nicht kompatibel, die Wartung und der Betrieb von technischem Gerät daher erschwert sind. Dies Problem wird in dem Maße weniger dringlich, wie sich ISO-Normen durchsetzen.

Für eine an international geltenden Regeln ausgerichtete Industrie ist ein integriertes MNPQ-Wesen eine unverzichtbare Infrastrukturinvestition. Häufig existieren nur einzelne MNPQ-Komponenten, die zudem nicht aufeinander abgestimmt sind. Es geht um die Integration des MNPQ-Wesens in die Volkswirtschaft und inbesondere der Förderung eines systematischen Bezuges zur Industrie, z.B. die intensive Einbeziehung von Unternehmens-Know-how bei der Formulierung von Qualitätsprogrammen oder der Festlegung industrieller Normen. Im Bereich der Normierung kommt es darüber hinaus darauf an, die Arbeiten internationaler Gremien (v.a. der International Organization for Standardization/ISO) systematisch zu beobachten und mittelfristig an ihren Ausschüssen teilzunehmen.

7. Konversion: Ein spezielles Problem stellt sich in einigen Ländern dadurch, daß - isoliert vom zivilen Sektor - im militärischen und Raumfahrtbereich leistungsfähige Hochtechnologie-Inseln entstanden sind. Ihr Beitrag zur zivilen industriellen Entwicklung ist gering. Sie nehmen jedoch einen großen Anteil der zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen und insbesondere des Wissenschaftler- und Techniker-Potentials in Anspruch. Es ist vordringlich, die Relation zugunsten des zivilen Sektors zu verschieben. Dies trifft jedoch nicht nur auf politische Widerstände, sondern auch auf praktische Probleme; denn die Konversion eines militärischen Forschungsinstituts ist nicht weniger kompliziert als die eines Rüstungsunternehmens. Es ist daher unwahrscheinlich, daß durch Umstellung solcher Institute ein Technologieschub für den zivilen Sektor zu bewirken ist.

Arme Länder: In armen Ländern ist die wissenschaftlich-technische Infrastruktur meist kaum entwickelt. In diesen Ländern ist ihr Aufbau eine vordringliche Aufgabe für die internationale Entwicklungszusammenarbeit.

Der Bedarf an Technologieinstitutionen, die eigene FuE betreiben und ihre Innovationen in die Industrie transferieren, ist gering. Der verarbeitende Sektor bewegt sich überwiegend auf einem einfachen technologischen Niveau und hat Bedarf an ad hoc-Beratung. Es fehlt in den Unternehmen jedoch an einer Empfangsstruktur für auf Dauer angelegte technologische Kooperationsvorhaben mit einem Technologieinstitut.

Technologische ad hoc-Beratung sollte von Ausbildungseinrichtungen geleistet werden, die ohnehin einen Kontakt zu Unternehmen unterhalten bzw. aufbauen sollten. Zu beachten ist hier jedoch, daß in Privatunternehmen das Mißtrauen gegenüber solchen Institutionen (insbesondere gegenüber Universitäten und unabhängigen Einrichtungen) häufig groß ist. "Vertrauensbildende Maßnahmen" sind mithin zentrale Voraussetzung für den Projekterfolg.

Darüber hinausgehende Beratung kann von branchenspezialisierten Institutionen geleistet werden, die insbesondere zu einem Suchprozeß über die Landesgrenzen hinaus in der Lage sein sollten. Viele Elemente zum technologischen upgrading von Industrieunternehmen in armen Ländern sind weltweit verfügbar - sei es in Form von reifer industrieller Technologie aus Industrieländern und fortgeschrittenen Entwicklungsländern, sei es in Form von mittlerer bzw. intermediärer Technologie (appropriate technology).

3 Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit auf der Mikroebene: Anforderungen an Unternehmen

Industrielle Wettbewerbsfähigkeit entsteht auf der Ebene der Unternehmen. Im Idealfall sind alle Stufen der Wertschöpfungskette effektiv und effizient organisiert: Forschung und Produktentwicklung, die Verknüpfung von Produktentwicklung und Produktion, Beschaffung und Materialwirtschaft, Qualitätssicherung, die Produktion, der Absatz und der Service.

In Unternehmen, die in geschlossenen Volkswirtschaften entstanden, existierten meist in jedem dieser Funktionsbereiche Mängel. Forschung und Produktentwicklung fanden kaum statt, weil standardisierte Produkte imitiert wurden. Beschaffung und Materialwirtschaft waren genauso unzureichend organisiert wie die Produktion, weil kein Effizienzdruck existierte. Qualitätssicherung hatte keine Priorität, weil auch qualitativ minderwertige Produkte absetzbar waren. In den Absatz mußten häufig keine besonderen Anstrengungen investiert werden, weil die Produkte sich leicht absetzen ließen. Und der after-sales-service schließlich war inexistent, weil es kaum Konkurrenten gab, zu denen frustrierte Kunden überwechseln konnten.

In vielen Entwicklungsländern sind in der Phase der Binnenorientierung überdies Unternehmen entstanden, die aufgrund der Enge des Binnenmarkts ein Übermaß an Diversifizierung entwickelt haben. Unter neuen, wettbewerbsorientierten Rahmenbedingungen geht es für diese Unternehmen darum, ihre Kernkompetenzen zu erkennen und ein klares Spezialisierungsprofil zu entwickeln. Dies ist die Voraussetzung dafür, daß sie sich an die mindestoptimale Betriebsgröße annähern können.

Mit dem Übergang zur Wettbewerbsorientierung stehen die Unternehmen vor der Herausforderung, die komplette Wertschöpfungskette weitgehend zu reorganisieren; inkrementelle Strategien reichen nicht aus. Für diese Unternehmen steht daher ein Prozeß an, der im Hinblick auf die grundlegende Restrukturierung verkrusteter Unternehmensstrukturen in Industrieländern als re-engineering diskutiert wird; das re-engineering-Konzept rekurriert auf die Erfahrungen mit Neugründungen auf der grünen Wiese, in denen neue Organisationsprinzipien weit einfacher als in alten, organisatorisch-mikro-politisch verkrusteten Standorten einzuführen sind.

Die Grundidee des re-engineering ist die Infragestellung sämtlicher Abläufe und Organisationsmuster, d.h. eine Absage an inkrementelle Veränderungen. Das Zielsystem wird dabei mit dem Stichwort lean management umrissen: Flachere Hierarchie, weniger Arbeitsteilung, mehr Verantwortung für untere Hierarchieebenen, Ansätze zu Gruppenarbeit u.a.m. Hinzu kommen Ansatzpunkte wie das total cost management; dabei werden detailliert die Kosten aller Produktionsschritte und z.B. auch von Produktvarianten erhoben, um Kostenfaktoren zu identifizieren und zu eliminieren, die bislang nicht auffielen oder den Gemeinkosten zugeordnet wurden. Darüber hinaus müssen Unternehmen lernen, nicht Preise anhand der Kosten festzulegen, sondern erst den angestrebten Preis festzulegen und dann gezielt ein Produkt zu entwickeln, das zu entsprechenden Kosten zu produzieren ist (cost targeting). Diese organisatorischen Maßnahmen bieten meist ein hohes Rationalisierungspotential. Insbesondere in Industrien mit diskontinuierlichen Prozessen können Unternehmen sich bereits auf diese Weise an Wettbewerbsfähigkeit annähern; Investitionen in neue Fertigungstechnik sollten erst nach der Reorganisation getätigt und können häufig gering gehalten werden. Anders ist die Situation in Prozeßindustrien oder z.B. der Textilindustrie, wo sowohl Reorganisation als auch hohe Investitionen in neue Ausrüstungen nötig sind, um die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern.

In jedem Fall sind die Ansatzpunkte für Unternehmen, die bislang nicht wettbewerbsfähig waren, andere als für Unternehmen, die bereits ansatzweise wettbewerbsfähig waren, oder für Unternehmen, die bereits erfolgreich auf dem Weltmarkt konkurriert haben (Kasten 3).

1. Marketing: Mit der Marktöffnung müssen die Unternehmen sich weit stärker spezialisieren. Dabei ist es hilfreich, wenn sie ihre Kunden und deren Bedürfnisse möglichst genau kennen. Dies gilt uneingeschränkt für Zulieferunternehmen, die im Idealfall bereits bei der Produktentwicklung eng mit ihrem Abnehmer zusammenarbeiten. Dies gilt aber auch für Endprodukthersteller. In den westlichen Industrieländern hat sich in den letzten Jahren die Erkenntnis durchgesetzt, daß die Einbeziehung von Kunden bei der Produktentwicklung die späteren Absatzchancen entscheidend verbessert.

Insbesondere in den ostasiatischen Schwellenländern hat sich gezeigt, daß Unternehmen mit großem Erfolg eine bestimmte Abfolge von Schritten verfolgen können, um sich zunächst auf die Optimierung der Produktion zu konzentrieren, dann die Produktentwicklung zu erlernen und erst zu einem relativ späten Punkt ins aktive Marketing einzutreten:

2. Exporte: Unternehmen, die sich in einem abgeschotteten Binnenmarkt entwickelt haben und dann Exportanstrengungen beginnen, sind selten auf Anhieb erfolgreich, denn sie unterschätzen zunächst

3. Gestaltung des Übergangs zu einem "vernetzten" Unternehmen: In binnenorientierten Volkswirtschaften waren in der Vergangenheit enge Netzwerkbeziehungen zwischen spezialisierten Unternehmen die Ausnahme. Vorherrschend waren vertikale Integration innerhalb von und distanzierte Beziehungen zwischen Unternehmen. Unternehmen erweiterten die Fertigungstiefe, weil die lokale Zulieferstruktur schwach entwickelt war; die Beziehungen zwischen Zulieferern und Abnehmern waren durch gegenseitiges Mißtrauen gekennzeichnet.

Beim Aufbau von Netzwerken geht es nicht einfach darum, einen Verbund zwischen Unternehmen herzustellen, die bislang ohne Kontakt nebeneinander operiert haben. Vielmehr stellen sich zwei Herausforderungen:

Auf Seiten der Endproduzenten wächst das Interesse an der Verringerung der Fertigungstiefe und am Aufbau von Zuliefernetzen, weil sie keine Alternative haben; nur durch De-Vertikalisierung können sie ihre Wettbewerbsfähigkeit verbessern. Zulieferer-Entwicklung ist für sie mithin keine altruistische Aktivität, sondern entspricht manifesten Sachzwängen. Die Voraussetzung ist dabei zunächst die Etablierung von längerfristigen Vertragsbeziehungen, um beiden Seiten ein Mindestmaß an Investitionssicherheit zu geben. Auf dieser Grundlage kann beim Zulieferer ein Lernprozeß einsetzen, der vom Abnehmer technisch unterstützt wird. Dabei wird die vertragliche Beziehung so gestaltet, daß Lernerfolge und Produktivitätsgewinne beim Zulieferer auch dem Abnehmer zugute kommen. Es kann sinnvoll sein, wenn der Abnehmer jährliche Kostenziele vorgibt, damit der Lerndruck beim Zulieferer nicht zu gering ausfällt.

Dieses Modell bezieht sich nicht allein auf die Beziehungen zwischen dem Produzenten des Endprodukts und seinen Zulieferern, sondern auf die Zulieferpyramide insgesamt. Auch für Zulieferer stellt sich die Herausforderung, ihre eigenen Zulieferbeziehungen zu reorganisieren und sich zu Systemzulieferern (d.h. zu Lieferanten von ganzen Baugruppen) zu entwickeln. Ziel muß es sein, eine mehrstufige Zulieferpyramide zu entwickeln, in der auf jeder Stufe spezifische Stärken entwickelt werden können.

4 Sicherung enger Interaktion zwischen Regierung und strategischen Gruppen - die institutionelle Dimension

4.1 Initiierung strategischer Dialoge

Organisations- und Steuerungskonzepte, die auf den Wettbewerb zwischen dezentral operierenden Unternehmen abstellen, während der Staat sich als regelsetzende und -überwachende Instanz versteht, reichen nicht aus, um den industriellen Wandel in einer Phase technologischer und weltwirtschaftlicher Umbrüche zu bewältigen. Ganz besonders gilt dies für industriell rückständige Länder mit relativ offenen Volkswirtschaften, in denen die überwiegend schwachen nationalen Unternehmen sich gegenüber Direktinvestoren und Importkonkurrenten aus wettbewerbsstarken Ländern behaupten müssen und zugleich in den Weltmarkt, damit in die technologisch-industriellen Wettläufe der Industrieländer, hineinwachsen wollen. Der anfangs "schwache Staat" muß die Bedingungen für die Privatwirtschaft verbessern und zugleich harte Verteilungskonflikte bewältigen.

Häufig kommt es zunächst darauf an, das traditionelle, nach langer einseitiger Binnenorientierung ausgeprägt rentistisch-korporatistische Organisationsmuster zu überwinden. Entscheidend ist eine klare und eindeutige institutionelle Trennung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, so daß zur Selbstorganisation fähige Akteure heranwachsen können:

Die institutionelle Trennung und eine neue Regulierung ermöglichen das Zusammenwirken relativ autonomer, die eigenen Interessen in geordneten Bahnen vertretender Partner. Gelingt sie nur unzureichend, werden Ansätze zu einem learning-by-interacting fehlschlagen und Mißbrauch auslösen. Insbesondere die Großunternehmen werden solche Ansätze zu Versuchen nutzen, spezielle Vorteile zu erlangen. Dialog und Verbund setzen eine institutionelle Eigenständigkeit - unternehmerische und gewerkschaftliche Autonomie - sowie die Mobilisierung der jeweils eigenen Entwicklungsreserven durch die gesellschaftlichen Akteure voraus. Der Staat wird im Rahmen einer unabhängigen, aber koordinierten Entscheidungsfindung nicht in markttypische Bereiche eingreifen; die Verbände werden die relative Autonomie des Staates respektieren. Eine klare und eindeutige Marktverfassung schafft das Vertrauen, welches Dialog und Kooperation zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor ermöglicht.

Der Anstoß, intensivere Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft zu entwickeln, geht meist von der Regierung aus. Diese verhandelt mit inländischen Unternehmen über Investitionsprojekte und mit ausländischen Unternehmen über deren Ansiedlung. Gesprächskreise bilden sich, um die Konversion von Produktionsstätten und Forschungseinrichtungen der Rüstungswirtschaft vorzubereiten. Sie dienen auch der Verbesserung der Umfeldbedingungen zugunsten der exportorientierten Bereiche sowie der Vorbereitung von Programmen zur KMU-Modernisierung in ganzen Branchen. Bei erfolgreich verlaufener Dezentralisierung entstehen auch Gesprächsgruppen auf der kommunalen und regionalen Ebene, insbesondere in exportstarken Regionen. Nicht selten wird die Gestaltung der Beziehungen zu den Großunternehmen die Konsultationen zwischen Staat und Wirtschaft prägen. Hierzu dienen in Ländern Ostasiens deliberation councils, die entlang funktioneller Linien (z.B. Finanzierung) oder je nach Branchen (z.B. Automobilindustrie) aufgezogen sind. Sie verstärken die competitive discipline von Wirtschaft und Staat.

Die Konsultation zwischen dem Staat und den übrigen zentralen Akteuren richtet sich auf die Sicherung einer schnellen Kommunikation, um durch die Informationsübermittlung die Transparenz des Vorgehens aller Partner zu erhöhen. Die Diskussion wird anfangs stark praxisorientiert ausfallen und der Wirtschaft konkrete Vorteile (Regulation, Besteuerung, Kreditzugang, Koordinierung von Exportstrategien und Investitionen) bieten. Der Staat berät mit der Wirtschaft über die exportorientierte Entwicklung der materiellen Infrastruktur und beteiligt sie an Reform und Entwicklung von Bildungs-, FuE- und Finanzierungsinstitutionen (Mitverantwortung und Teilfinanzierung). Staat, Wirtschaft und Gewerkschaften kooperieren beim Aufbau eines flexiblen Arbeitsmarktes, der das Exportziel (hohe Qualität bei niedrigen Preisen) absichert. Um die betriebliche Rationalisierung zu unterstützen, nehmen die Bemühungen um Arbeitsoptimierung und Qualifikation der Arbeitskräfte zu.

Die wichtigsten Anfangsleistungen im Hinblick auf die nationale Industrialisierung bestehen in der Herstellung eines Grundkonsens zur Gestaltung des Umfeldes der Unternehmen und zur Gesamtstrategie, insbesondere zum Organisationsmuster. Dieser erste Potentialsprung wird möglich, wenn nicht die unterschiedlich stark ideologischen Wirtschafts- und Ordnungskonzepte von Industrieländern, die zur makroökonomischen Stabilisierung beitragen mögen, im Vordergrund stehen, sondern die innovativen Organisationsmuster der Industrieländer, insbesondere im Hinblick auf die best practice organisation of production. Damit wird der Dialog auf kooperative, flexible, innovationsorientierte und perspektivisch angelegte Organisations- und Steuerungskonzepte gerichtet. Er dient der grundsätzlichen Einigung über die Bewegungsrichtung des Industrialisierungsprozesses und über die Sequenzen im Vorgehen sowie einer immer neuen Einigung im Detail zwecks Gestaltung der verschiedenen Elemente des Industriesystems.

4.2 Entwicklung kooperativer Beziehungen zwischen Staat und strategischen Gruppen

Um aus Gesprächsgruppen, die vor allem konkrete Aufgabenstellungen besitzen, fest etablierte Beratungsgremien zu machen, ist eine leistungsfähige staatliche Entwicklungsagentur (Typ MITI/Japan, Economic Planning Board/Republik Korea) erforderlich, welche das wirtschafts- und sozialpolitische Gesamtkonzept sowie die verschiedenen Elemente und Schritte seiner Umsetzung vorbereitet. Die Gremien dienen vor allem dazu, die öffentlichen und privaten Akteursgruppen in das Gesamtkonzept einzubinden, die mittel- und langfristigen wirtschaftlichen und technologischen Ziele zu konzentrieren und ein zunehmend differenzierteres Strategiemuster umsetzbar zu machen.

Ohne Zweifel wird der Dialog dadurch erleichtert, daß zugleich eine Umverteilung der wirtschaftlichen Ressourcen zugunsten der strategisch relevanten privatwirtschaftlichen Dialogpartner stattfindet. In der Republik Korea z.B. stellte der Staat die knappen Ressourcen, vor allem Bankkredite und Devisen, bevorzugt nationalen Konglomeraten zur Verfügung und initiierte die Gründung von General Trading Companies. Als eine dynamische Industrialisierung durchgesetzt war, schwächte der Staat dagegen die Konzentrationsprozesse in der Wirtschaft, z.B. durch intensive KMI-Förderung, ab.

Im Dialog übernimmt der Staat eine impulsgebende, koordinierende und richtungsweisende Funktion. Er räumt interne und externe Hemmnisse aus, die dem Ausspielen nationaler Standort- und Wettbewerbsvorteile durch die Wirtschaft im Wege stehen. Es geht nicht um den Entwurf von Indikativplänen durch staatliche Instanzen mit begrenztem Wissen, sondern um eine aktive, antizipative und dialogorientierte Strukturpolitik, die aus einer intensiven Interaktion der Dialogpartner entsteht und auf das Ausspielen und die Entwicklung des nationalen Wettbewerbsvorteils gerichtet ist.

Wichtige Elemente der Strukturgestaltung mit dem Fernziel nationaler Systemintegration sind:

Der staatlich-private Dialog ist angesichts knapper Ressourcen und geringer Kompetenz auf die Klärung der Frage gerichtet: "Wieviel Selektivität?", und zwar bei

Selektivität ergibt sich aus der Fähigkeit des Staates zur Einschätzung der öffentlichen und privaten Kompetenz, der Orientierung an den organisatorischtechnischen Mustern erfolgreicher Industrieländer und der Akzeptanz der Strukturgestaltung durch die Partner des institutionalisierten Dialoges. Ein selektives Vorgehen verlangt eine permanente Positionsbestimmung im Lichte in- und ausländischer Anforderungen sowie die Einübung gemeinsamer Aktionen in ganz verschiedenen Feldern. Ein besonderes Problem besteht darin, daß der Dialog, der in Ostasien zunächst zwischen wenigen "strategischen Partnern" geführt wurde, heute auch eine frühe Einbeziehung der lokalen Ebene, mittelgroßer Unternehmen und wichtiger cluster zu verlangen scheint.

4.3 Aufbau wettbewerbsorientierter Institutionen von Kapital und Arbeit

Aus der Markt- und Weltmarktorientierung resultieren radikale Veränderungen: Wirtschaftsverbände, Industriekammern und Gewerkschaften werden zu Selbsthilfeverbänden, die Leistungen für ihre Mitglieder erbringen. Dies gilt für die Diffusion von neuen Produktions- und Marketingkonzepten oder die Vertretung der Brancheninteressen auf Messen und Ausstellungen im In- und Ausland in enger Abstimmung mit den Unternehmen.

Die Zusammenarbeit zwischen Staat und Branchenverbänden sollte sich möglichst auf branchenweite Umstrukturierungsprozesse richten. Branchenverbände kooperieren, um die Wettbewerbskraft weltmarktorientierter Produktionsketten (z.B. Viehzucht-Leder-Schuhe) zu unterstützen. Eine hohe Selbstorganisationsfähigkeit der privaten Akteursgruppen auf der lokalen, regionalen und nationalen Ebene ist Voraussetzung für eine wirksame Vertretung der jeweils eigenen Interessen sowie für Dialog und Verbund untereinander und mit dem Staat.

Im Rahmen der Unternehmensmodernisierung wächst ein neuer Typ von Industriearbeiter heran, der trotz eines niedrigen Lohnniveaus hohen Leistungsabforderungen nachkommt. Junge, leistungsfähige Kernmannschaften mit höherer Schulbildung tragen die neuen Produktionskonzepte mit, die vor allem in exportorientierten Industrieunternehmen an Bedeutung gewinnen. In diesen Unternehmen wächst die Nachfrage nach Facharbeitern. Zunächst kommt es zu einer intensiven Qualifizierung im Betrieb oder auch im Ausland, um die neuesten lean manufacturing systems erfolgreich nutzen zu können. In einer zweiten Phase nimmt die Zahl in- und ausländischer Unternehmen zu, welche in internationale Qualitätsniveaus hineinwachsen. Mittelfristig führt die Facharbeiter-Nachfrage zu einem Ausbau der überbetrieblichen berufsbezogenen Aus- und Fortbildung.

Der Staat schafft einen Arbeitsmarkt, der effektiv, flexibel und verantwortlich auf wechselnde Bedingungen reagiert. Die neue Regulierung sorgt für einen unbehinderten Zutritt zum und Austritt aus dem Arbeitsmarkt und eine hohe Mobilität der Arbeitskräfte. Zugleich wird der Arbeitsschutz verbessert; die Unfall- und Arbeitslosenversicherung und das Krankenversicherungssystem werden ausgebaut. Der Staat ist für die Begrenzung des Beschäftigungswachstums im öffentlichen Sektor verantwortlich; er sorgt also dafür, daß es nicht erneut zu der Fehlallokation von Arbeitskräften im öffentlichen Sektor kommt, die während der einseitigen Binnenorientierung üblich war.

Außerdem stößt der Staat die Qualifizierung von Arbeitnehmern durch Ausbildungsinvestitionen der Unternehmen an. Zudem unterstützt er die gewerkschaftliche Diskussion zur Arbeitsoptimierung im Interesse der betrieblichen Rationalisierung, zur Schaffung von Arbeitsplätzen, damit zur Ausschöpfung des entscheidenden komparativen Vorteils - des Reservoirs an lernfähigen und leistungsorientierten Arbeitskräften -, und auch zur Reorganisation und Neuorientierung der Gewerkschaften. Der Staat sichert durch Konzentration der Mittel auf Grund- und Berufsschulen eine höhere Rendite der öffentlichen Bildungsinvestitionen.

Nach der Anfangsphase, in der eine konsequente Niedriglohnpolitik unvermeidbar ist, kommt staatlichen Beiträgen zur Durchsetzung einer einheitlichen Lohnpolitik große Bedeutung zu. Die Orientierung an ost- und südostasiatischen Ländern erweist sich hierbei als sinnvoll; Elemente sind:

Die üblicherweise starken Tendenzen zu sehr segmentierten Arbeitsmärkten können nur schrittweise in Richtung auf einen einheitlicheren Preis für Arbeit hin abgebaut werden. Eine Verringerung des Abstandes zwischen den Löhnen für Landarbeiter und ungelernte Industriearbeiter sowie zwischen letzteren und den qualifizierten Arbeitskräften - wie in Taiwan - ist allerdings meist nur langfristig erreichbar, wenn nämlich die verschiedenen Akteursgruppen gemeinsam ausreichende Voraussetzungen hierfür schaffen können.

Der Arbeitsmarkt läßt sich stärker integrieren, wenn ein relativ hohes wirtschaftliches Wachstum zu steigenden Reallohnniveaus geführt hat. Die Lohnsteigerungen für unqualifizierte Arbeitskräfte lassen mit der Zeit die internationale Wettbewerbsfähigkeit in arbeitsintensiven Industrien erodieren. Die Nachfrage nach Arbeitskräften fällt zunehmend humankapitalintensiver aus, indem die Exportunternehmen in technologieintensivere Industrien hineinwachsen. Diese Entwicklung wird, sofern das Bevölkerungswachstum abflacht, durch ein langsameres Wachstum der Zahl der Erwerbsfähigen unterstützt.

Auch wenn der Staat eine Politik des letting markets work verfolgt, fallen ihm außer den genannten weitere Aufgaben zu. Er ist nicht nur für eine kreative Diskussion zur Gestaltung der Arbeitsbeziehungen mitverantwortlich, sondern auch für die Akzeptanz der neuen Strategie durch die Wirtschafts- und Arbeitnehmerverbände. Eine hohe Akzeptanz führt zu einem schnellen Abbau kostentreibender Verhaltensformen wie häufige Abwesenheit, hohe Fluktuation und schwankende Arbeitsqualität, damit zu einer höheren Effizienz durch Leistung und weniger Streiks. Der Staat vertritt das gemeinsame Interesse an der Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit sowie der Modernisierung und Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen bei sozialer Mindestabsicherung der Gesamtbevölkerung. Er strebt eine dynamische gesellschaftliche Integration an.

Die Bemühungen der Gewerkschaften um Neuorientierung fallen in den Entwicklungsländern recht unterschiedlich aus. Einige konzentrieren sich in Anlehnung an US-Business-Union- oder japanische Betriebsgewerkschaftskonzepte auf den Betrieb als zentrales Feld zur Aushandlung der Arbeitsbedingungen. Andere orientieren sich an den Erfahrungen europäischer Arbeitsbeziehungen, obwohl eine Tradition autonomer Tarifparteien und der Aushandlung der Arbeitsbeziehungen in Tarifverhandlungen von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden nicht existiert. Nicht selten koexistieren verschiedene Muster gewerkschaftlicher Organisation.

"Wettbewerbsverzerrungen" auf dem Weltmarkt durch unterschiedliche Arbeitskosten und Sozialstandards sind unvermeidbar; solche aufgrund der Beschneidung von Grundrechten (Recht auf Koalitionsfreiheit und Tarifverhandlungen), damit der Unterdrückung der Gewerkschaften, sind international nicht hinnehmbar. In allen Ländern trägt eine kooperative Konfliktbewältigung auf der lokalen, regionalen und nationalen Ebene, welche die Gewerkschaften einschließt, zur Durchsetzung des neuen technisch-organisatorischen Paradigmas bei. Eine erfolgreiche Rationalisierung durch Kosten-, Qualitäts- und Zeit-Durchlaufverbesserungen, die hohe Wettbewerbsreserven zu mobilisieren vermag, hängt auch vom Interesse der Gewerkschaften an Produktivitätssteigerungen ab, welche Lohnsteigerungen nach sich ziehen.

5 Die regionale Dimension internationaler Wettbewerbsfähigkeit

5.1 Nutzen der regionalen Kooperation und Integration

Die Weltwirtschaft bewegt sich auf die Organisation in einer kleinen Zahl von regionalen Handelsgruppen (EU, NAFTA, eventuell Yen-Zone) zu. Im regionalen Rahmen lassen sich die Angebots- und Nachfragebedingungen für wettbewerbsorientierte Wirtschaften deutlich verbessern. Insbesondere die mittelgroßen Industrieländer Westeuropas bemühen sich seit langem darum, einen großen Wirtschaftsraum aufzubauen, um die Investitions-, Wachstums- und Wettbewerbschancen der Unternehmen zu erhöhen. Im Hinblick auf die Vollendung des EU-Binnenmarktes kam es zu einem Konzentrationsschub, um Größennachteile der europäischen Unternehmen im Vergleich mit denen der USA und Japans zu verringern. Die Schaffung des Westeuropäischen Wirtschaftsraums (EU und EFTA) soll den Unternehmen noch stabilere Nachfragebedingungen für einen großen Teil ihrer Produktion verschaffen. Durch ein stark erhöhtes Finanzierungsvolumen der EU-Forschungs- und Technologiepolitik soll der Rückstand bei der Nutzung neuer Technologien abgebaut werden. Das Fördervolumen der einzelnen Mitgliedsländer reicht nicht aus, um gegen die Wirtschaft Japans und der USA, der weitaus höhere Mittel zur Verfügung stehen, einen Technologievorsprung in mehreren wichtigen Hochtechnologiefeldern zu erzielen und zu verteidigen.

Indem sich die Handels- und Integrationsgruppen der Industrieländer nach Süden erweitern, verbessern sich die Wachstumschancen der einbezogenen Länder (z.B. Spaniens in der EU oder Mexikos als NAFTA-Land). Die ost- und südostasiatischen early imitators mit starker technisch-industriellen Dynamik orientieren sich am Entwicklungsmuster Japans, zu dem sie enge Wirtschaftsbeziehungen besitzen, ziehen jedoch insbesondere aus der industriellen Arbeitsteilung mit den USA Nutzen. Die kräftigen industriellen Subpole in diesen Ländern verstärken die Tendenz zur Bildung einer Regionalgruppe um Japan. So stimuliert der Investitionsschub in der Republik Korea und Taiwan während der letzten Jahre den intraregionalen Handel in Südostasien. Zugleich bauen die Länder Südostasiens eine eigene subregionale Freihandelszone (ASEAN) auf. Der Prozeß der Gruppenbildung wird sich fortsetzen; es gibt Tendenzen, in die EU auch Länder Mittelosteuropas und des Mittelmeerraums einzubeziehen und eine gesamtamerikanische Freihandelszone aufzubauen.

Integration und Regionalismus der Entwicklungsländer haben ähnliche Zielsetzungen wie im Norden, stoßen jedoch auf größere Hemmnisse und Widerstände. Die Bemühungen einseitig binnenorientierter Länder um eine "Integration gegen den Weltmarkt" blieben erfolglos, weil der Integrationsdruck für die Wirtschaft gering ausfiel. Um nicht den Regionalgruppen des Nordens vereinzelt gegenüberzustehen, bemühen sich immer mehr Entwicklungsländer um eine (sub)regionale Kooperation und Integration untereinander (z.B. MERCOSUR, ASEAN). Sie versuchen gemeinsam, die Nachfrage- und Angebotsbedingungen für ihre Wirtschaft, insbesondere die Voraussetzungen für eine kostensenkende industrielle Massenproduktion, zu verbessern.

1) Der Regionalmarkt ist häufig ein unverzichtbares Lern- und Erprobungsfeld, um Industriegüter auf anspruchsvolle Märkte der Industrieländer auszuführen. Noch mehr als deren Unternehmen benötigen die der Entwicklungsländer eine große Marktdimension als testing ground, um anschließend mit technologieintensiven Produkten auf den Weltmarkt vorzustoßen. So gelingt es in Lateinamerika einer schnell wachsenden Zahl von Unternehmen, regional players zu werden. Im MERCOSUR gibt es auch Ansätze zur Entwicklung subregionaler industrieller Zuliefernetzwerke. Darüber hinaus haben TCs einiger Länder begonnen, auch Produkte aus Nachbarländern auszuführen. Außerdem wachsen Dienstleistungsunternehmen (Tourismus-Dienste, Unternehmensberatung) in eine subregionale Dimension hinein.

Für ausländische Industriekonzerne ist die Binnennachfrage von großer Bedeutung. Wächst diese im subregionalen Rahmen, kommt es zu einer organisatorisch-technischen Modernisierung der Filialen, die dann auch verstärkt für den Export in Drittländer produzieren. Insbesondere Filialen von KfzKonzernen überspielen Engpässe der Binnennachfrage, die auch in großen Ländern wie Brasilien auftreten, durch Konzernverbund, subregionale Spezialisierung und verstärkte Eingliederung in die weltweite Konzernstrategie. Bei ausreichender Regionalnachfrage bauen sie ihre lokalen Verbundvorteile, etwa über Netzwerke mit Zuliefer- und Wartungsunternehmen, aus.

2) Entwicklung der nationalen und subkontinenten industriellen Raumstruktur: Es gibt keine starke industrielle Dynamik, die nicht aus industriellen Agglomerationskernen heraus erfolgt. Regionale Kooperation und Integration stärken die industriellen Agglomerationszentren erster, zweiter und dritter Ordnung, die sich untereinander verflechten und in ihre jeweiligen Randzonen und Peripherien ausstrahlen. Die intraregionale Spezialisierung fördert die raumwirtschaftliche Strukturbildung und prägt die industrielle Raumstruktur. Die industriellen Agglomerationszentren erster Ordnung wachsen zu Technologie- und Industriekernen mit regionaler und weltweiter Ausstrahlung heran. Sie weisen hohe Agglomerations- und Fühlungsvorteile auf, auf die vor allem die Innovationsindustrien angewiesen sind. Ihre Unternehmen besitzen die größte Erfahrung bei der Nutzung von Skalen- und Flexibilitätsvorteilen. In diesen Zentren bestehen die engsten Verflechtungen zwischen Produktions-, Zuliefer- und Wartungsunternehmen, ferner zwischen Unternehmen, FuE-Einrichtungen und Finanzinstitutionen sowie zwischen Produzenten und Konsumenten. Die differenzierte Nachfrage im Industriekern ist eine wichtige Bedingung für die internationale Wettbewerbsfähigkeit.

Die Entwicklung günstiger Angebotsbedingungen für die Wirtschaft erfolgt von den industriellen Agglomerationszentren erster Ordnung her. Die Chancen der Zentren zweiter und dritter Ordnung, aus eigener Kraft (oder gar mit ausländischer Unterstützung) ausreichende Bedingungen für einen breiten Vorstoß im Bereich von Industrien hoher Technologieintensität zu schaffen, sind weitaus geringer. Diese Zentren sind für den Spezialisierungsprozeß in ihren Volkswirtschaften und Regionen verantwortlich, zu welchem anfangs vor allem die Produktivitätssteigerung in Standortindustrien beiträgt. Bei enger Anbindung an intraregionale Industriezentren erster Ordnung verbessern sich die intraregionalen Chancen industrieller Spezialisierung in Branchen mit hoher Wertschöpfung.

Die regionale Integration stärkt jedoch nicht nur die industriellen Agglomerationszentren. Sie ermöglicht darüber hinaus die Einbindung von Volkswirtschaften mit unzureichendem Kernbildungspotential, teils sogar ohne eigenständige Industrialisierungsperspektive. Im ersten Fall verbessern die zunehmende Funktionalität und Qualität der Agglomerationszentren die Chancen regionaler großer und mittelgroßer Unternehmen, in Branchen industrieller Massenfertigung in Wettbewerbspositionen auf dem Weltmarkt hinauszuwachsen. Im zweiten Fall nehmen die Möglichkeiten zu, aus der regionalen Standortpolitik in- und ausländischer Unternehmen Nutzen zu ziehen sowie wechselseitige Komplementaritäten zu nutzen, um - bei zugleich wachsender Weltmarktorientierung - regionale Ergänzungswirtschaften aufzubauen. Unter Umständen wachsen "entwickelte Peripherien" heran.

5.2 Intensivierung der regionalen Integration im Süden

Die sich gegenwärtig abzeichnenden Formen (sub)regionaler Kooperation und Integration im Süden weisen meist auf eine Vorphase der Bildung von Handelsgruppen hin. In der ersten Phase werden in den einzelnen Regionen vor allem spezifische Nachteile abgebaut. Die Voraussetzungen für regionale Interaktion verbessern sich, indem politische Parteien, Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften mit einer regionalen Dimension entstehen. Eine gemeinsame politische Sichtweise wird gestärkt; z.B. wird "Demokratie" zur Voraussetzung für die Mitgliedschaft in einem Integrationsprojekt. Darüber hinaus wird die drohende Ablösung des Multilateralismus durch ein System des managed trade sowie geschlossene Regionalblöcke gemeinsam zurückgewiesen. Regionale Anstrengungen zielen auch darauf hin, dem Preisverfall für Rohstoffe (Erdöl, Kaffee) und dem Protektionismus in Industrieregionen (Bananen, Textilien, Stahl usw.) zu begegnen.

1. In einigen Entwicklungsländer-Regionen trägt die regionale Kooperation bereits deutlich zur Verbesserung von Angebotsbedingungen für die Wirtschaft bei. Von der Markt- und Weltmarktorientierung geht ein starker Druck zur Reorganisation und Entwicklung der physischen Infrastruktur aus. Dieser verstärkt die Bemühungen, die Infrastruktur grenzüberschreitend auszubauen:

Es gilt, die Berufs- und Hochschulbildung sowie die FuEKooperation ("technologische Integration") (sub)regional abzustimmen und die Ausrichtung auf wirtschaftsrelevante Schwerpunkte (z.B. technische und kaufmännische Fortbildungsangebote, Postgraduiertenstudium in natur- und ingenieurswissenschaftlichen Fächern) zu verstärken. Die Zahl der Projekte, um das regionale Know-how im Bereich der neuen Technologien (Informatik, Biotechnologie) in regional centres of excellence zu bündeln, nimmt schnell zu. Auch regionale Bildungs- und Forschungsnetzwerke tragen zur Kräftebündelung in wirtschaftsrelevanten Schwerpunkten bei. Hemmnisse der Interaktion von Hochschulen, FuE-Institutionen und Unternehmen aus verschiedenen Ländern werden abgebaut.

2. Bilaterale, subregionale und regionale, im Ausnahmefall auch internationale Freihandelszonen schaffen größere Märkte. Sie verstärken dadurch das Investitionsinteresse in- und ausländischer Unternehmen. Freihandelszonen erleichtern die Anpassungs- und die schwierigen anfänglichen Expansionsprozesse des Exports. Freihandelszonen zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern (NAFTA) vergrößern die Marktdimension vor allem letzterer. Angesichts des sicheren Zugangs zum Industrieländermarkt intensiviert sich die Spezialisierung, die - ähnlich wie im Falle Spaniens nach seinem Beitritt zur EU - auf eine "assoziierte Industrialisierung" hinausläuft. Dies gilt für die Lohnveredelung durch Tochtergesellschaften ausländischer Unternehmen, aber auch für Industrien, die wie etwa die ausländische Kfz-Industrie in Mexiko bei 1/10 der US-Arbeitskosten eine vergleichbare Produktivität und Qualität erreichen können.

Die Attraktion von Freihandelszonen liegt auch in den üblichen zusätzlichen Arrangements in verschiedenen Kooperationsbereichen (non-trade gains). Beispiele sind die Verbesserung des Arbeits- und Umweltschutzes im Niedriglohnland, die Durchsetzung von Investitionskodices und Bestimmungen über geistiges Eigentum sowie Absprachen zur Wettbewerbs-, Subventions- und öffentlichen Beschaffungspolitik. Freihandelszonen verstärken vorhandene Dynamik, indem sie einen Fluß von Kapital, Gütern und Dienstleistungen institutionell absichern. Werden sie zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern aufgebaut, begünstigen sie die Übernahme relativ arbeits- oder kapitalintensiver Industriezweige aus dem Industrieland, tragen aber - zumindest in ihren ersten Phasen - wenig zur Auflösung des weltweit abgestuften Systems komparativer Vorteile bei.

Freihandelszonen können bei ausgeklügelten Ursprungsregeln und local content-Bestimmungen zu wirkungsvollen neuen Protektionsinstrumenten führen. Sie haben, wenn sie als Ersatz für nationale Wettbewerbsstrategien mit einer internationalen Dimension angesehen werden, eine Beschränkung auf zweitbeste Optionen zur Folge. In einem liberalen Handelsumfeld sollten die handelsschaffenden Effekte von Freihandelszonen nicht überschätzt werden. In einigen Fällen tragen sie dazu bei, die Ausgangsbedingungen für das Entstehen starker subregionaler Freihandelsgruppen zu verbessern. Nicht selten schaffen sie auch günstigere Bedingungen für nachfolgende Zollunionen.

3. Der gemeinsame Außentarif in Zollunionen macht Ursprungsregeln überflüssig. Ist die "dominante Ökonomie" stabil und dynamisch, entsteht ein geeigneter Rahmen für die gemeinsame industrielle Entwicklung. Allerdings ergeben sich Schwierigkeiten wegen der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedsländern (und auch von deren einzelnen Regionen):

(Sub)regionale Märkte stellen eine Basis für großindustrielle Produktion dar, sofern ein Nachfragepotential entsteht, das minimum-efficient scales, deren Relevanz sich durch lean manufacturing in den meisten Branchen nicht verringert, zu realisieren erlaubt. Zollunionen zwischen Kleinstaaten schaffen keine "optimalen Wirtschaftsräume" oder starke Handelsgruppen. Meist wird kaum die Größenordnung eines mittelgroßen Landes erreicht. Da kein eigenständiger weltwirtschaftlicher Funktionsraum entsteht, verbleibt nur die Option, sich möglichst gleichzeitig in eine benachbarte Regionalgruppe (z.B. MCCA und CARICOM über Freihandelszonen mit Mexiko und möglichst NAFTA insgesamt) einzugliedern.

5.3 Die Rolle des öffentlichen und privaten Sektors und der Industrieländer in Projekten regionaler Integration im Süden

1) Große Bedeutung kommt einem regionalen Dialog zwischen den Regierungen zu. Ein gemeinsamer politischer Rahmen mit Konsultations- und Koordinationsmechanismen erlaubt es, einen pragmatischen Ansatz regional- und weltmarktorientierter Abstimmung und Kooperation zu verfolgen. Ein institutioneller Kern übernimmt die erforderliche "weiche Steuerung".

Nahziel ist es, eine gemeinsame Sichtweise zu den Prinzipien und Verfahren politischer und wirtschaftlicher Zusammenarbeit in der Region zu entwickeln. Darüber hinaus gilt es, die Regionalinstitutionen einschließlich der subregionalen Freihandelszone und Zollunion in die gemeinsame Perspektive einzubinden. Im Mittelpunkt des Dialoges sollten drei Themen stehen:

2) Bei Markt- und Weltmarktorientierung nimmt das Interesse der Wirtschaft an der Ausweitung ihrer Investitions- und Wachstumsspielräume durch Freihandelszonen und vor allem Zollunionen zu. Die Deregulierung und die Privatisierung von Staatsunternehmen führen zu einem Konzentrationsprozeß der Privatwirtschaft, durch den häufig vor allem einheimische Industriekonzerne gestärkt werden. Angesichts der engen Binnennachfrage treten nun nicht nur ausländische Direktinvestoren, sondern auch nationale Großunternehmen für den Aufbau eines größeren Marktes ein.

Wegen der Überschüsse auf dem Weltmarkt drücken insbesondere die in- und ausländischen Konzerne in petrochemischen Komplexen, integrierten Stahlwerken und der Kfz-Industrie in diese Richtung (Beispiel: MERCOSUR). Auch Banken, Versicherungen, Außenhandelshäuser oder Beratungsunternehmen verlangen eine intraregionale Gleichbehandlung. Für die Innovationsindustrien, vor allem die high-techUnternehmen, ist ein großer Heimmarkt unverzichtbar, um im internationalen Wettbewerb bestehen zu können. Für die Position im interregionalen Standort- und Wachstumswettlauf ist es wichtig, daß häufig erst die Investitions- und Entwicklungschancen, die Zollunionen bieten, zu einer stärkeren Orientierung des Finanzsektors am Bedarf des produktiven Sektors führen.

3) Die Industrieländer sollten die regionale Integration im Süden im eigenen Interesse vorrangig fördern:

6 Systemische Wettbewerbsfähigkeit: Suche nach einer Vision, einer Strategie und der Sicherung eines stetigen interaktiven Lernprozesses

"Wo keine Vision ist, werden die Menschen wild und wüst." (Salomon, Sprüche 29, 18)

"Sin fantasía, la historia es leña muerta." (Carlos Fuentes)

1. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Wirtschaft hängt vom technisch-organisatorisch-sozialen Gesamtprofil eines Landes ab. Dieses Gesamtprofil ist in vielen Entwicklungsländern durch Fragmentierung, zuweilen gar gesellschaftlichen Zerfall charakterisiert. Diese entwicklungshemmenden Strukturen können abgebaut werden, wenn sich Gesellschaften auf der Grundlage von Konsens bemühen, Kräfte zu bündeln und sich auf Leitbilder und Visionen hin entwickeln.

Das Leitbild "systemische Wettbewerbsfähigkeit" hat vor allem dann Realisierungschancen, wenn "Markt" (Zweckrationalität) und "Organisation" (Gesellschaftsbezogenheit) eine Bewegungsrichtung aufweisen und eng miteinander gekoppelt sind, so daß Synergie- sowie Korrektur- und Anpassungspotentiale mobilisiert werden können. Dem Staat kommt die Aufgabe zu, in einem gezielten Such- und Lernprozeß im Dialog mit der Wirtschaft und anderen gesellschaftlichen Akteursgruppen das Verhältnis zwischen Wettbewerbsorientierung/Stärkung des Wirtschaftsstandorts, gesellschaftlicher Entwicklung (im Hinblick auf die soziale und politische Dimension) und ökologischer Nachhaltigkeit abzustimmen und damit die Voraussetzungen für ein Konzept eines managed economic, social and ambiental change zu schaffen.

2. Wo die Spezialisierungsmöglichkeiten für Entwicklungsländer liegen, kann weder für bestimmte Ländergruppen noch gar für einzelne Länder auf der Basis von Analysen der vorhandenen Faktorausstattung bestimmt werden. Zwar muß in einer ersten Phase der Entwicklung systemischer Wettbewerbsfähigkeit vor allem die gegebene Faktorausstattung ausgeschöpft werden. Zur Identifizierung der Industrie- und Technologiebereiche, die vorrangig entwickelt werden sollen, ist unter den Bedingungen radikalen und organisatorischen Wandels jedoch eine breiter angelegte Analyse erforderlich. Einbezogen werden müssen das vorhandene Industrie- und Technologiepotential, die aktuellen Markttrends und die Strategien konkurrierender Länder. Auf dieser Grundlage können die Industrialisierungsschwerpunkte, d.h. die Industriekerne, bestimmt werden, in denen Weltmarktkompetenz erreicht werden soll, wobei es wesentlich ist, die Herausbildung von funktional verbundenen und ggf. auch regional konzentrierten Produktions- und Innovationsnetzwerken zu fördern und die Entstehung industrieller und technologischer Enklaven zu verhindern. Mit anderen Worten: Statt eine Strategie des marching through the sectors zu verfolgen, wie sie sich bei strikter Anwendung des Prinzips der komparativen Kostenvorteile ergibt, sollte die Industrialisierungsstrategie auf ein marching within the sectors abstellen, d.h. darauf ausgerichtet werden, weltmarktspezialisierte Industriekerne zu entwickeln und deren Zahl sukzessive zu erhöhen.

3. Die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft erfordert insbesondere ein zielgerichtetes kontinuierliches Lernen des Staates, der Unternehmen und der intermediären Organisationen. Ziel ist der Aufbau eines competitive cooperative system, also einer durch Dialog und Verbund korrigierten und potenzierten Marktwirtschaft sowie die kontinuierliche Entwicklung der sozialen und ökologischen Dimensionen in Wirtschaft und Gesellschaft.

Um dieses Ziel zu erreichen, kommt es auf die Verbesserung des Politik- und Wirtschaftsmanagements in einem interaktiven Lernprozeß an. Der Markt wirkt als Rationalisierungs- und Entwicklungsmotor, der Staat als wirtschaftlicher und gesamtgesellschaftlicher Verbundmotor. Der Staat führt die Akteursgruppen zusammen und trägt entscheidend zur Herausbildung des gesamtgesellschaftlichen Organisationsmusters sowie zur Entwicklung eines pragmatischen, aber strategisch orientierten Leitbildes bei. Gesellschaftliche Lernprozesse werden durch dialog- und verbundorientierte Politik erleichtert.

4. Der Staat muß relativ autonom und leistungsfähig sein, soll er wirksame Anstöße zur Durchsetzung des Leitbildes, von neuen Normen für Wirtschaft und Gesamtgesellschaft sowie von Handlungsorientierungen, die auf Konsens und Zusammenwirken zielen, geben. Die intermediären Organisationen tragen durch Kooperation oder auch auf Korrektur des eingeschlagenen Entwicklungspfades ausgerichtete Aktivitäten zur Konsolidierung eines tragfähigen gesellschaftlichen Organisationsmusters bei.

In vielen Ländern besteht die Herausforderung zunächst darin, bereits vorhandene, jedoch verstreute und auf partikulare Interessen hin orientierte organisatorische Strukturelemente oder wirtschaftliche Effizienzinseln, in einen wirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Zusammenhang einzuordnen:

5. In der Gesamtstrategie und bei deren Umsetzung werden die Ziele der Herstellung sozialer Gerechtigkeit und der Verbesserung der Lebenschancen der Menschen nicht nachgeordnet; vielmehr werden konkrete Schritte hin zu einem auf Gemeinwohl orientierten System formuliert. Zugleich mit dem wirtschaftlichen Verbund wird der gesellschaftliche Verbund vorangetrieben. In Entwicklungsländern mit fragmentierten Strukturen kommt es darauf an, daß die verschiedenen Akteursgruppen in ihrem spezifischen Feld Handlungsorientierungen und Organisationsmuster entwickeln, die ein rasches Lernen begünstigen und damit die Reaktion auf komplexe Problemlagen ermöglichen. Darauf aufbauend können Staat, Wirtschaft und intermediäre Organisationen zusammen die Bedingungen für kumulative Lernprozesse und ein stetes interaktives Lernen schaffen.

6. Fazit: Systemische Wettbewerbsfähigkeit verlangt ein hohes Niveau der Organisiertheit einer Gesellschaft, damit schnelle Schritte hin zu einer kreativen und vielfältig gemeinwohlorientierten Zivilgesellschaft. Die Strukturbildung in Gesellschaft und Wirtschaft ist auf die Entwicklung starker Akteursgruppen gerichtet:

Die Akteursgruppen sind jedoch in den ersten Phasen industrieller und gesellschaftlicher Entwicklung keine "Systemakteure":

In diesem Prozeß gesellschaftlicher Strukturbildung geht es also keineswegs um ein autoritäres Zusammenbinden von Kräften durch einen hochinterventionistischen Staat, der auf korporative Verflechtung setzt. Erforderlich sind vielmehr eine entschiedene politische Führungsgruppe, eine leistungsfähige Staatsverfassung, eine kompetente Bürokratie sowie eine strategische Vision, die auf ein Zusammenfügen und die Stärkung verstreuter wirtschaftlicher, sozialer und politischer Kräfte gerichtet ist.

Erst eine strategische Orientierung starker Akteure in netzwerkartigen Beziehungsmustern erlaubt es, traditionelle hierarchische Entschei dungsstrukturen durch Formen horizontaler Kooperation zu ergänzen. Starke intermediäre Organisationen können im demokratischen Zusammenspiel und weil sie die gleiche Bewegungsrichtung verfolgen, zu Kooperationspartnern für Staat und Wirtschaft werden und zugleich Korrektivfunktion wahrnehmen, also eine konstruktive Gegenmacht darstellen. Das demokratische Zusammenspiel, das Ausbalancieren von "Wettbewerb, Gegenmacht und Kooperation", erhöht die Synergieeffekte. Er eröffnet Chancen für ein technischindustrielles Aufholen, eventuell sogar die Erzielung technologischer Vorsprünge, sowie für ein ökologisch und sozial verträgliches Wachstum.

Hemmnisse und Widerstände sind bei der Umgestaltung und Weiterentwicklung eines Wirtschafts- und Gesellschaftssystems in Richtung auf "systemische Wettbewerbsfähigkeit, soziale Gerechtigkeit und Dauerhaftigkeit der Entwicklung" (s. auch Kapitel IV) zu erwarten. Rückfälle in autoritäre Strukturen sind nicht auszuschließen. Wegen der hohen wirtschaftlichen Anforderungen ist die Gefahr ökonomistischer Verkürzung groß, zumal wenn die Tradition der Gemeinwohlbezogenheit schwach ist und demokratische Abstimmungsprozesse kaum verankert sind. Auch im Prozeß des Zusammenwirkens strategischer Gruppen kommt es zu Fehlentscheidungen. Strategische Optionen und zentrale Fragestellungen verändern sich im Prozeß industrieller und gesellschaftlicher Entwicklung. Nur wenn sie fortlaufend überprüft und angepaßt werden, können längere Fehlentwicklungen vermieden und Anpassungsprozesse auf den relevanten Systemebenen erleichtert werden. Da trotz bedeutender externer Störpotentiale endogene Faktoren entscheidend sind, wird unter diesen Bedingungen eine hohe Dynamik möglich.

IV Wettbewerbsorientierung, soziale Gerechtigkeit und Dauerhaftigkeit der Entwicklung

1 Soziale und ökologische Verantwortung - die nationale und globale Dimension

1. Aufgrund der Anforderungen, welche die Nutzung der neuen Technologien stellt, sowie der weltweiten Durchsetzung des Wirtschaftssystems der innovations- und wettbewerbsstärksten Industrieländer verschärfen sich - ganz besonders in der Übergangsphase - die sozialen Probleme. Die "soziale Frage" entstand durch den ersten Innovations- und Industrialisierungsschub, wurde in den Industrieländern jedoch aufgrund des organisierten Drucks der Betroffenen, staatlichen Reaktionen auf diesen und der fortschreitenden industriellen Entwicklung verringert; die soziale Dimension der Marktwirtschaft wurde ausgebaut, um soziale Ungleichgewichte zu verhindern und abzubauen. Aufgrund der Reaktion auf die Anforderungen neuer Innovationsschübe können diese Ungleichgewichte sich auch in den Industrieländern wieder verstärken.

Die "soziale Frage" in den Entwicklungsländern ist weitaus drängender; auf diese Länder entfällt der größte Teil des Bevölkerungswachstums. Auch in ihnen setzen Erwartungshaltungen und Anspruchsniveaus, die durchaus nicht geringer werden, die politischen und wirtschaftlichen Akteursgruppen einem wachsenden Druck aus, die nationale Transformationsfähigkeit zu verbessern. Zugleich stellen relativ niedrige Löhne und staatliche Sozialleistungen im Falle hoher organisatorischer Leistungsfähigkeit von Unternehmen und Staat einen Vorteil im internationalen Wettbewerb dar.

2. Im Rahmen der wirtschaftlichen Nutzung des vorletzten Inventions- und Innovationsschubs nahm die Umweltbelastung so stark zu, daß sich die Frage nach der "Verantwortung für den Fortbestand des Ganzen" stellt. Produktionsprozesse und Produkte waren energie- und rohstoffintensiv; die industrielle Entwicklung führte zu einer scheinbar grenzenlosen, nur vom jeweils verfügbaren Vermögen und Einkommen begrenzten Expansion des individuellen Konsums (z.B. einer Individualisierung des Wohnens, des Verkehrs und der Freizeit). Der sich abzeichnende Innovationsschub, nationale, teils global vereinbarte Umweltpolitiken sowie der Zusammenbruch der einseitig binnenorientierten Organisationsmuster, welche die Umwelt besonders stark schädigten, weil sie auf die Ausschöpfung von Rationalisierungspotentialen verzichteten, ermöglichen es, den Ressourcenverzehr zu verringern. Dennoch verschärft sich das Umweltproblem weiter, da sich die Expansion des Individuellen in den Industrieländern fortsetzt und die dynamische Industrialisierung in Ost- und Südostasien einschließlich China mit einem - im Vergleich zu den Industrieländern - geringeren Ressourcen- und Umweltschutz einhergeht.

Es zeichnet sich kein anderer Weg ab, als die neuen Chancen industrieller Rationalisierung zur Erhöhung der Ressourceneffizienz zu nutzen und durch Bewußtseinsbildung ("neue Konsumethik") und Regulation die Dynamik der Expansion des Individuellen zu verringern und sie in bezug zur Qualität des Beitrages der Gesellschaft zur Lösung wirtschaftlicher und sozialer Probleme in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung zu setzen. Es wird nicht möglich sein, die weltweit gewordene Dynamik von Wissenschaft, technischen Wandel und Industrie zu stoppen; um so größere Bedeutung kommt der Revision des "Bacon-Projektes" zwecks Ermöglichung einer neuen Synthese zwischen Ökonomie und Ökologie zu. Im Mittelpunkt dieser Revision steht die Frage nach den Charakteristika von Produktion und Konsum, damit auch nach dem Verhältnis zwischen Staat, Produzenten, Konsumenten und intermediären Organisationen.

Das Organisationsmuster, welches systemische Wettbewerbsfähigkeit ermöglicht, zielt nicht vorrangig auf eine Bewältigung sozialer und ökologischer Probleme ab. Ohne ein solches Muster dürften die Ergebnisse der Bekämpfung von Armut und Umweltbelastung jedoch bescheiden ausfallen. Das sich abzeichnende Muster scheint einen geeigneten Rahmen darzustellen, um das Verhältnis von Arbeit und Kapital, Wachstum und Verteilung sowie Ökonomie und Ökologie gemäß der sich verändernden wirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Anforderungen zu gestalten.

2 Wettbewerbsorientierung und soziale Gerechtigkeit

Eine wettbewerbsorientierte Wirtschaft und ein leistungsfähiger Staat ermöglichen es, im Rahmen einer langfristig angelegten Strategie ein komplexes Set von ineinandergreifenden Politiken umzusetzen, das auf den Abbau der absoluten Armut, die Ausweitung der Beschäftigung und die Erhöhung der Binnennachfrage gerichtet ist. Im Falle einer dynamischen industriellen Entwicklung kann, wie sich in Ost- und Südostasien zeigt, über ein solches Set von Politiken bei hohen Produktivitätsfortschritten eine soziale Basissicherung und eine deutliche Zunahme der Beschäftigung erreicht werden. Angesichts eines längerfristig hohen wirtschaftlichen Wachstums werden in kleinen und mittelgroßen Ländern wie Chile die absolute Armut und die Arbeitslosigkeit auch bei niedriger industrieller Dynamik verringert. Allerdings fallen die Multiplikatoreffekte, die vom dynamischen Wirtschaftssektor ausgehen, bisher geringer als in Ost- und Südostasien aus. In vielen anderen Entwicklungsländern kann bei entsprechendem politischen Willen zumindest eine soziale Basissicherung, damit eine Verringerung der absoluten Armut, erreicht werden.

1. Bevölkerungspolitik: Eine jährliche Zuwachsrate der Bevölkerung von 2,7 % und mehr und der Erwerbsfähigen von 3 - 4 %, wie sie im Zeitraum 1991 - 2000 etwa in Honduras und Nicaragua erwartet werden, weist darauf hin, daß der Staat nicht in der Lage ist, das erforderliche Set von Politiken umzusetzen, damit auch keine hinreichende Beiträge zum Aufbau einer wettbewerbsorientierten Wirtschaft einschließlich einer effizienten Dienstleistungswirtschaft leisten kann. In solchen Ländern wird sich der Anteil der absolut Armen und der informell Beschäftigten weiter erhöhen. Bei Ausschöpfung der ungenutzten Potentiale selbstbestimmter Familienplanung kann die demographische Wachstumsrate jedoch mittelfristig auf 1,5 - 1 % p.a. verringert werden. Da in diesem Falle eine wirtschaftliche Wachstumsrate, die deutlich über der demographischen Wachstumsrate liegt, sowie substantielle Entwicklungsfortschritte möglich werden, kommt hohen privaten und öffentlichen Investitionen, um das Bevölkerungswachstum zu verringern, Priorität zu. Deutlich wird, daß die Bevölkerungspolitik ein nationales Problem erster Ordnung darstellt.

2. Beschäftigungspolitik: Zur Verringerung der Arbeitslosigkeit und der mit dieser in direktem oder indirektem Zusammenhang stehenden Probleme (starke Binnenwanderung, Verstädterung) ist ein langfristiges Mindestwachstum von über 5 - 6 % p.a. erforderlich: Ein solches neutralisiert ein Bevölkerungswachstum von etwa 2 % und erlaubt es, weltwirtschaftlich bedingte Produktivitätsfortschritte mitzuvollziehen. Erst oberhalb entstehen zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten. Anzumerken ist, daß die Produktivitätsfortschritte bei wettbewerbsorientierter Industrialisierung weitaus höher ausfallen können.

3. Sozialpolitik:

4. Haushaltspolitik: Mit einer armutsorientierten öffentlichen Sozialpolitik kann bei einer Umverteilung von etwa 1 - 1,5 % des BIP p.a. mittelfristig eine wirkungsvolle Basisversorgung erreicht werden. Zugleich sollte die Haushaltspolitik hohe Investitionsanstrengungen der Wirtschaft erlauben (damit Zukunftsorientierung im Gegensatz zum Verbrauch, also Gegenwartsorientierung). So sollten die öffentlichen Ausgaben für Gesundheit, Erziehung und FuE überproportional gesteigert werden. Auch durch Umstrukturierung in den einzelnen Politikfeldern, etwa zugunsten des Grund- und Berufsschulwesens auf Kosten der Hochschulfinanzierung, können soziale Zielsetzungen verfolgt werden.

5. Arbeitsmarktpolitik: Flexible, jedoch zunehmend integrierte Arbeitsmärkte erleichtern die Umstrukturierung von Niedriglohnsektoren zu dynamischen Industriebranchen.

6. KMU-Politik: Steuerliche Anreize und mittel- bis langfristige Kredite dienen der Modernisierung der relativ arbeitsintensiven KMU-cluster (z.B. der Schuhindustrie) sowie von ganzen Branchen und auch Produktionsketten; zugleich sollte die Organisation für den Export verbessert werden. Zu prüfen ist, inwieweit relativ arbeits- und kapitalintensive Prozesse kombiniert werden können.

7. Politik gegenüber dem informellen Sektor: Kleinstunternehmen kommt während Übergangskrisen große Bedeutung zu. Sie schaffen bei geringer öffentlicher sozialer Sicherung Arbeitsplätze, während Staat und Unternehmen solche abbauen. Wird ein hohes wirtschaftliches Wachstum erreicht, schrumpft der informelle Sektor häufig wieder. Die Förderung von Kleinstunternehmen verbessert deren Chance, in den formellen Sektor zurückzukehren und - es gibt nicht wenige Beispiele - sogar in den Export in Nachbarländer hineinzuwachsen. Die Dynamik im informellen Sektor wird in hohem Maße von der Dynamik im wettbewerbsorientierten Wirtschaftssektor geprägt. Das Organisationsniveau der armen Bevölkerung sowie der soziale und politische Druck der von ihr beeinflußten intermediären Organisationen ist für den Abbau der extremen Armut und auch für Lohnsteigerungen wichtig, kaum jedoch im Hinblick auf die Entwicklung der Beschäftigung im produktivitätsorientierten Wirtschaftssektor.

8. Sektorpolitiken: Strukturreformen im Agrarsektor und hohe Investitionen zur Humankapitalbildung tragen, wie sich in Ostasien zeigte, zur Verringerung der extremen Armut und des Beschäftigungsproblems bei. Bei effizienter Organisation für den Export (z.B. durch TCs) bleiben im Agrarsektor viele Arbeitsplätze erhalten (Beispiel: Chile). Im Falle der Transition von einer langen einseitigen industriellen Binnenorientierung zur Weltmarktorientierung treten vorübergehend bedeutende Beschäftigungseinbrüche (Beschäftigte im Industriesektor in Lateinamerika 1980 11, 1990 10 Millionen) auf, die ebenfalls flankierende Sozialfonds erforderlich machen.

9. Forschungspolitik: Das auf absehbare Zeit große, bei Nutzung der neuen Technologien tendenziell wachsende Beschäftigungsproblem in Industrieländern und Entwicklungsländern verlangt weitergehende Überlegungen zum Verhältnis von Kapital und Arbeit.

3 Wettbewerbsorientierung und Nachhaltigkeit der Entwicklung

150 Jahre Industrialisierung haben zu einer enormen Belastung der Umwelt geführt. Luftverschmutzung, Zerstörung der Ozonschicht, Aufheizung der Erdatmosphäre, Degradation und Vergiftung des Bodens, Wasserverschmutzung, Raubbau an nicht-erneuerbaren und erneuerbaren Rohstoffen sowie wachsende Müllberge sind Ergebnisse eines Industrialisierungs- und Konsummusters, das sich bisher hauptsächlich an individuellen Gewinn- und Nutzenkalkülen orientierte und volkswirtschaftliche und globale Kosten weitgehend außer Betracht ließ.

Hauptverursacher der der Industrie zurechenbaren Umweltbelastungen sind die Industrien der Industrieländer. Die Gesamtbelastungen steigen weiter an, inzwischen auch aufgrund der rasch wachsenden Umweltzerstörung als Folge von Industrialisierungsprozessen im Süden. Bei unveränderter Beibehaltung des bisherigen Industrialisierungsmusters und der Orientierung am Konsummuster des Nordens ist der ökologische Kollaps der Ökosysteme im Norden, im Süden und auf globaler Ebene in nicht allzu ferner Zukunft vorgezeichnet.

Um dies zu verhindern, wird ein rascher Übergang zu einem Konzept nachhaltiger Entwicklung, insbesondere nachhaltiger industrieller Entwicklung erforderlich, d.h. eines Industrialisierungsmusters, das sicherstellt, daß die Industrie einen Beitrag zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen der jetzigen und künftigen Generationen leistet, ohne das Ökosystem zu beeinträchtigen. Ein solches Industrialisierungsmuster wird insbesondere folgende Vorgaben - wie sie auf einer Konferenz der UNIDO Anfang der 90er Jahre formuliert worden sind - berücksichtigen müssen:

Ökologische Belastbarkeit: d.h. die Vermeidung einer irreversiblen Schädigung des Ökosystems durch schonende Nutzung der verfügbaren Ressourcen. Ziel muß es werden, nichterneuerbare Ressourcen nach Maßgabe der verfügbaren Ersatzstoffe - bzw. erneuerbare Ressourcen entsprechend des Umfangs der tatsächlichen Regeneration - zu nutzen und das Volumen der industriellen Abfallstoffe auf ein Niveau zu begrenzen, das die Assimilationsfähigkeit des Ökosystems nicht überfordert.

Vorbeugung: die Entwicklung eines Ansatzes, der von vornherein darauf abstellt, die Entstehung von Umweltschäden zu verhindern.

Antizipation: Entwicklung von Verfahren zur Vermeidung von Unfällen, die große Umweltschäden nach sich ziehen.

Vermeidung: Bekämpfung industrieller Umweltschäden an der Quelle, d.h. bereits bei der Produktentwicklung und während des Produktionsprozesses.

Effizienz: Kontinuierliche Minimierung des Einsatzes von Ressourcen (Rohstoffe, Kapital, Arbeit, Energie) sowie des Industrieabfalls pro Output-Einheit.

Suffizienz: Entwicklung eines Konsum- und Produktionsstils, der die Wegwerfideologie der Hochphase des Fordismus, rein quantitativ orientierte Vorstellungen von Lebensqualität und ökologisch nicht vertretbare, rein extensive Produktionsmuster (z.B. einen überzogenen Chemieeinsatz in der Landwirtschaft) überwindet.

Chancengleichheit (Equity): Schaffung von Möglichkeiten für alle Länder, sich zu industrialisieren und am Einkommen aus industriellen Aktivitäten zu partizipieren sowie Übertragung dieser Prinzipien auf die Chancengleichheit zwischen den Geschlechtern und Generationen.

Der Übergang von dem dominierenden, langfristig aber nicht mehr durchhaltbaren Industrialisierungskonzept des Nordens zu einem Konzept nachhaltiger industrieller Entwicklung impliziert, daß der bisherige Wirtschaftsstil insgesamt in Frage gestellt werden muß. Erforderlich werden die bewußte und gezielte Veränderung von Unternehmenszielen, von unternehmerischen Verhaltensweisen, Lebensstilen, Konsummustern und Regulierungskonzepten.

Der Übergang zu einem Konzept nachhaltiger industrieller Entwicklung kann weder ausschließlich als ein marktgesteuerter Prozeß ablaufen, da in Marktpreisen volkswirtschaftliche Kosten und Umweltkosten nicht angemessen berücksichtigt werden können. Er kann jedoch auch nicht ausschließlich - nicht einmal überwiegend - vom Staat geplant oder gesichert werden. Vielmehr müssen der Staat und gesellschaftliche Interessengruppen zusammen eine größere umweltpolitische Verantwortung übernehmen und gemeinsam den Rahmen definieren, innerhalb dessen der Marktmechanismus wirken soll, um umweltpolitische Ziele zu erreichen. Wie die jüngsten Entwicklungen zeigen, bestehen bereits sowohl auf der Unternehmensebene als auch auf der staatlichen Ebene beachtliche Spielräume, sich dem Konzept einer nachhaltigen industriellen Entwicklung anzunähern:

1. Ausnutzung bestehender technologischer Spielräume: Die objektiven Spielräume, durch verbesserte Produktionsprozesse und Produkte die Umweltbelastungen substantiell zu verringern, sind bereits bei Anwendung der heutigen best practice technologies erheblich. Ein interessantes Beispiel ist die Entwicklung des spezifischen Energieverbrauches der Industrie. So hat sich z.B. die industrielle Wertschöpfung in Deutschland zwischen 1970 und 1990 um über 80 % erhöht. Im gleichen Zeitraum ist der Energiebedarf der Industrie um 20 % gesunken, obwohl die Energiepreise inflationsbereinigt heute niedriger liegen als zu Beginn der 70er Jahre. Gleichwohl sind die erzielten Fortschritte noch völlig unzureichend. Entscheidend ist, nicht nur den spezifischen Energieverbrauch in der Produktion zu senken, sondern auch den Energieverbrauch, der mit der Nutzung industrieller Güter verbunden ist. Auch hier bestehen erhebliche technologische Spielräume (z.B. Autos mit deutlich verringerten Verbrauchs- und Emissionswerten). Eine substantielle Entlastung der Umwelt wird allerdings erst möglich, wenn sich in der Industrieproduktion der Kreislaufgedanke durchsetzt und bei der Nutzung von Industrieprodukten durch Unternehmen und Verbraucher die ökologische Dimension berücksichtigt wird.

2. Übergang zur clean production: Der Schwerpunkt, die Umweltfreundlichkeit industrieller Produktionsprozesse zu verbessern, lag bisher auf end-of-pipe remedies. Inzwischen deutet sich jedoch als neuer Trend an, daß sich der Focus von den end-of-pipe remedies zu einem Konzept der clean production verschiebt,

"i.e. a concept that addresses all phases of the production process or product life cycles with the objective of prevention and minimization of short-term and long-term environmental risks".

Beispiele sind etwa FCKW-freie Kühlschränke oder die zunehmende Beachtung des Recycling-Gedankens als Designkriterium für Industrieprodukte.

Die Tatsache, daß die Zahl der Unternehmen, die im Begriff sind, ihre Unternehmens- und Technologiestrategien im Lichte umweltpolitischer Erfordernisse neu zu definieren, rasch wächst, wird durch zahlreiche Unternehmensbefragungen, die in jüngster Zeit in westlichen Industrieländern durchgeführt worden sind, belegt. Unternehmen wie Du Pont, eines der Pionierunternehmen im Bereich des integrierten Umweltmanagement, glauben sogar,

"that an environmental management paradigm shift is under way, so that, rather than regarding environmental quality as an added burden for business, it is now considered a vital part of a company's competitive advantage."

3. Neue Regulierungskonzepte: Die Veränderung der Verhaltensweisen von Unternehmen in Industrieländern ist bislang im wesentlichen eine Reaktion auf schärfere Umweltschutzbestimmungen in der OECD. Es ist abzusehen, daß sich der Trend, die Umweltschutzstandards zu erhöhen, künftig weiter verstärken wird.

Länder wie Japan (New Earth 21 Action Plan), Kanada (Green Plan) und die Niederlande (National Environmental Policy Plan) haben bereits langfristig angelegte Aktionspläne formuliert, die darauf abzielen, umweltverträgliche Produktionsweisen durchzusetzen. Die EU hat Anfang 1993 ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen für eine dauerhafte umweltgerechte Entwicklung verabschiedet und wird einen mittelfristigen europäischen Plan zur Förderung eines neuen Entwicklungsmodells entwerfen, der sich an den in der Agenda 21 dargelegten Leitlinien orientiert. Die OECD hat begonnen, für einzelne Mitgliedsländer umfassende Umweltberichte zu erstellen.

Auch in den Entwicklungsländern zeichnet sich eine deutliche Veränderung der Haltung zum Umwelt- und Ressourcenschutz ab. Zwar wird von ihnen nach wie vor betont, daß Umwelt- und Ressourcenschutz die Spielräume für wirtschaftliche Wachstumsprozesse nicht beeinträchtigen dürfe. Gleichwohl haben die Entwicklungsländer auf der UNCED-Konferenz in Rio anerkannt, daß auch sie dem Umwelt- und Ressourcenschutz im Rahmen ihrer nationalen Entwicklungsstrategien künftig hohe Priorität einräumen müssen. Unterstützt durch die Weltbank haben 16 afrikanische Länder begonnen, nationale Umweltaktionspläne zu formulieren. Auch Länder in Südost- und Ostasien sind im Begriff, ihre Entwicklungsstrategien und Wirtschaftspolitiken im Lichte der Erfordernisse eines sustainable development zu überprüfen.

4. Umwelt und Konkurrenzfähigkeit von Industrieländern: Die wachsende Akzeptanz des Umweltschutzgedankens in der Verarbeitenden Industrie der westlichen Industrieländer dürfte auch darauf zurückzuführen sein, daß Umweltschutz keineswegs besonders teuer sein muß, selbst wenn lediglich die bereits verfügbaren technologischen Spielräume ausgenutzt werden. So kommt eine kürzlich veröffentlichte OECD-Studie zu dem Schluß:

"Environmental compliance costs are not a large share of overall costs to industry: in most sectors, they constitute approximately 1 - 2 % of total costs or turnover ... This picture is not expected to change much even if environmental standards are tightened further in the pursuit of sustainable development ...".

Umweltschutzbezogene Maßnahmen werden allerdings nur dann weitgehend wettbewerbsneutral sein, wenn alle am Welthandel beteiligten Länder sich an ähnlichen Umweltschutzstandards orientieren. Von daher sind die laufenden - aber langwierigen - Bemühungen, international verbindliche Umweltnormen zu etablieren, wesentlich, um die Fortschritte in Richtung auf eine nachhaltige industrielle Entwicklung zu beschleunigen.

Eine Orientierung der Unternehmensstrategien an nationalen, regionalen oder internationalen Umweltstandards, die in der Regel lediglich den gesellschaftlichen oder internationalen Minimalkonsens reflektieren, dürfte in den nächsten Jahren allerdings kaum noch ausreichen, um im nationalen und internationalen Wettbewerb zu bestehen. Der Grund hierfür liegt darin, daß es in allen Industriesektoren inzwischen potente Unternehmen gibt, die begonnen haben, die Umweltfreundlichkeit ihrer Produkte und Produktionsprozesse als wichtigen Wettbewerbsfaktor zu nutzen. Dieser neue Wettbewerbsfaktor wird nach Einschätzungen der OECD-Studie künftig an Bedeutung gewinnen, da

"firms and sectors which invest early in environmental technologies can realize advantages in efficiency and productivity and put themselves in a position of a comparative advantage in meeting future regulations. Many enterprises in the OECD countries are starting to profit from the technical and marketing advantages of earlier investments in 'going green'".

So gesehen, werden die Gewinner im nationalen und internationalen Wettbewerb künftig eher die Unternehmen und Länder sein, die eine offensive Haltung zum Umweltschutz einnehmen und nicht diejenigen mit einer defensiven Grundhaltung.

5. Umwelt und Konkurrenzfähigkeit von Entwicklungsländern: Entwicklungsländer haben bislang in zweierlei Weise an der in der OECD in Gang gekommenen Veränderung des Industrialisierungsmusters Nutzen gezogen:

Die Phase, wo durch den Verzicht, externe Kosten zu internalisieren oder zu vermeiden, Wettbewerbsvorteile erzielt werden konnten, geht jedoch rasch zu Ende. Marktchancen auf den OECD-Märkten werden künftig nur noch Produkte haben, die den Umweltstandards der OECD-Länder entsprechen.

Auch Entwicklungsländer müssen sich daher künftig am Konzept der clean production orientieren; die OECD-Länder werden ein Öko-Dumping nicht zulassen und die Verbraucher Produkte, die umweltschädlich sind bzw. auf umweltbelastenden Produktionsprozessen basieren, immer weniger akzeptieren.

Das Konzept nachhaltiger industrieller Entwicklung stellt daher für Entwicklungsländer eine enorme Herausforderung dar. Sie müssen sich nicht nur auf den von neuen Schlüsseltechnologien ausgelösten radikalen technologischen Fortschritt einstellen, sondern zugleich auch auf die noch relativ neuen Herausforderungen, die mit dem Konzept der clean production verbunden sind. Es ist anzunehmen, daß abgesehen von den jungen Industrieländern in Ost- und Südostasien nur wenige Entwicklungsländer in der Lage sein werden, die neuen Herausforderungen weitgehend aus eigener Kraft zu bewältigen. Entsprechend hoch werden die Anforderungen an die Industrieländer sein, die Entwicklungsländer beim Übergang zur clean production zu unterstützen.