Deutsche Direktinvestitionen in Entwicklungs- und Transformationsländern: Wo bleibt die Abwanderungswelle?

Jörg Meyer-Stamer

Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 1994


Wenn man die aktuelle Standortdiskussion in Deutschland verfolgt, gewinnt man mitunter den Eindruck, sich in einem Land zu befinden, das gerade einen rapiden Deindustrialisierungsprozeß durchläuft. In Ostdeutschland wird viel abgewickelt, aber weit weniger neu investiert; und in Westdeutschland wird verschlankt und verlagert, vor allem - so hat es mitunter den Anschein - in Niedriglohnländer Osteuropas und der Dritten Welt.

Allein: Der Anschein trügt. Eine genauere Betrachtung offenbart dreierlei:

Eine Diskussion über die Gefahren verstärkter Auslandsinvestitionen für das Beschäftigungsniveau in Deutschland, so die Kernthese dieses Papiers, geht am eigentlichen Problem vorbei. Dies Problem liegt nicht allein darin, daß der Standort Deutschland an Qualität verloren hat. Es liegt vor allem darin, daß die globale Präsenz der deutschen Wirtschaft unzureichend ist - die Anteile deutscher Unternehmen in schon heute großen und schnell wachsenden Märkten sind gering. Verstärkte Internationalisierung und Sicherung der Beschäftigung in Deutschland sind keine Alternativen, sondern bedingen sich gegenseitig: Eine verstärkte Präsenz deutscher Unternehmen auf allen Wachstumsmärkten ist die Voraussetzung dafür, überhaupt ernsthaft darüber nachdenken zu können, wie man die Zukunft des Standorts Deutschland sichern kann. Eine verstärkte Präsenz setzt eine deutliche Zunahme der deutschen Investitionen in Wachstumsmärkten voraus. Zu diesen Wachstumsmärkten gehören insbesondere Regionen, die man bislang der "Dritten Welt" zurechnet. In diesen Regionen ist das Investitionsniveau bislang unzureichend; verstärkte Investitionen in diesen Regionen sind die Voraussetzung dafür, an den rapiden Wachstumsgewinnen dort teilzuhaben. Osteuropa gehört bei nüchterner Betrachtungsweise weder heute noch in absehbarer Zukunft zu diesen Regionen; daher kann eine starke Präsenz in dieser Region auf keinen Fall ein schwache Präsenz in Wachstumsregionen kompensieren. Dennoch gibt es einen starken Grund für verstärkte Investitionen in Osteuropa, nämlich die Perspektive einer funktionalen industriellen Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa, die hier zu einer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit und dort zu verbesserten Entwicklungsperspektiven beiträgt.

Das deutsche Erfolgsmodell: Handel statt Direktinvestitionen

Die 80er Jahre waren die Boomdekade der internationalen Direktinvestitionen. Das jährliche Niveau der Auslandsinvestitionen aus OECD-Ländern hat sich im Laufe der Dekade etwa verfünffacht; Investitionen wuchsen damit nicht nur weit schneller als die Weltwirtschaft, sondern auch als der Welthandel.

Dieser Boom ging auch von deutschen Unternehmen aus. Seit 1980 ist der Bestand deutscher Investitionen im Ausland größer als die ausländischen Investitionen in Deutschland. Zwischen 1980 und 1992 hat sich der Bestand der deutschen Auslandsinvestitionen von rd. 75 Mrd. auf rd. 280 Mrd. DM nahezu vervierfacht.

Die hohen absoluten Beträge dürfen freilich über eines nicht hinwegtäuschen: Der Grad der Internationalisierung durch Direktinvestitionen ist in der deutschen Wirtschaft gering. Dabei kommt aber noch ein Faktor hinzu: der Anteil der Investitionen, die in andere EU-Länder gehen, ist nicht nur hoch, sondern hat in den 80er Jahren noch deutlich zugenommen. Zieht man diese ab, so ist der Internationalisierungsgrad der deutschen Wirtschaft deutlich niedriger als derjenige Japans (das traditionell bei Direktinvestitionen zurückhaltend agiert hat) und entspricht etwa demjenigen der USA; auch dort ist das Auslandsinvestitionsniveau relativ niedrig, denn aufgrund der kontinentalen Abmessungen des Landes sind viele Investitionen Inlandsinvestitionen, die in kleineren Ländern Auslandsinvestitionen wären.

Vergleicht man den Internationalisierungsgrad durch Direktinvestitionen mit dem anderen bedeutsamen Indikator der Internationalisierung, nämlich der Exportquote, so wird deutlich: Der Internationalisierungsprozeß der deutschen Wirtschaft hat in der Vergangenheit weit stärker über Exporte als über Direktinvestitionen stattgefunden. Dies ist allerdings ein kritischer Befund in einer Phase, in der die Präsenz vor Ort, in den interessanten Märkten, jene Informations- und Fühlungsvorteile bringt, die sich in Wettbewerbsvorteile umsetzen lassen. Anders formuliert: Die deutsche Wirtschaft weist eine verzerrte Internationalisierungsstruktur auf. Die Direktinvestitionen im Ausland sind geringer, als es für die dauerhafte Absicherung der Wettbewerbsposition notwendig wäre. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Präsenz außerhalb Europas - in Nordamerika, mehr noch in Japan, vor allem aber in Entwicklungsländern.

Investitionen in der Dritten Welt

Zu Beginn der 80er Jahre entsprach der Anteil der Entwicklungsländer an deutschen Direktinvestitionen mit rd. einem Viertel dem international Üblichen. Nach dem Ausbruch der Schuldenkrise gingen die deutschen Investitionen in Entwicklungsländern stark zurück; dies war Ausdruck der besonders starken Präsenz in den lateinamerikanischen Hauptschuldnerländern - auf Brasilien, Argentinien und Mexiko entfielen 1980 71,4% des gesamten Bestandes deutscher Investitionen in Entwicklungsländern. Seither ist eine Abkopplung zwischen dem Investitionsverhalten deutscher Unternehmen und dem ihrer internationalen Konkurrenten zu beobachten. In Lateinamerika nahmen ausländische Investitionen im Zuge der Einführung von Innovationen wie "debt-equity-swaps" wieder rasch zu, und in Ost- und Südostasien lockten sowohl günstige Produktionsbedingungen als auch attraktive lokale Märkte ausländische Firmen an. Beide Trends gingen an der deutschen Wirtschaft weitgehend vorbei; der Anteil der Entwicklungsländer am Investitionsbestand sank bis 1992 auf 12,6%. Daß die Investitionen in Lateinamerika und Afrika auf niedrigem Niveau blieben, ist nicht unbedingt überraschend; daß aber auch die Investitionen in Ost- und Südostasien (Bestand Ende 1991: 4,5 Mrd. DM, d.h. weniger als die Hälfte der Investitionen in Österreich) auf niedrigem Niveau blieben, ist angesichts des Marktvolumens und der Wirtschaftsdynamik in dieser Region nur schwer nachvollziehbar.

Zwar ging weltweit der Anteil der Entwicklungsländer am Investitionszufluß zurück, doch war der Rückgang weit geringer, als dies die deutschen Ziffern suggerieren; ihr Anteil an den weltweiten Investitionszuflüssen erreicht 1990 mit 19,2% einen Tiefpunkt. Dafür, daß es künftig wieder aufwärts geht, gibt es gute Gründe:

Investitionen in Entwicklungsländern: Zurückhaltung kann teuer werden

Eine schwache Präsenz in wachstumsstarken Märkten bedeutet nicht nur verpaßte Gelegenheiten. Zurückhaltung bei Investitionen kann noch aus einem weiteren Grund teuer werden: Eine schwache Präsenz in einem Wachstumsmarkt heißt, daß ein Unternehmen nur ein marginaler Anbieter sein wird; umgekehrt schafft der frühzeitige Aufbau einer soliden Präsenz die Voraussetzungen dafür, mittelfristig von weiter boomenden Investitionen und Konsum zu profitieren. Alle Erfahrung zeigt, daß die Präsenz vor Ort allenfalls sehr langfristig zur vollständigen Substitution von (aus deutscher Sicht) Exporten führt. Anders gesagt: Präsenz vor Ort, auch Produktion vor Ort, schafft Exportnachfrage für deutsche Betriebe - selbst wenn im Gastland die lokale Fertigungstiefe zunimmt, bleibt der Anteil der Zulieferungen aus dem Ursprungsland beachtlich hoch. Direktinvestitionen in dynamischen Märkten vernichten nicht Arbeitsplätze in Deutschland, im Gegenteil: Diese Arbeitsplätze sind nur dann zu erhalten, wenn durch Produktion vor Ort die Präsenz in Wachstumsmärkten untermauert wird.

Ein weiterer Nachteil mangelnder Präsenz in bestimmten Hochwachstumsökonomien kommt hinzu: Unternehmen aus alten Industrieländern haben keine Gelegenheit, die Funktionslogik aufstrebender Konkurrenten zu verstehen; dies war schon im Fall Japans eine schmerzhafte und teure Erfahrung. Neue Konkurrenten kommen z.B. aus Taiwan, wo Firmen ganz anders organisiert sind als die Konglomerate in Japan oder Korea. Eine der aktuellen Herausforderungen für Unternehmen in den atlantischen Industrieländern besteht darin, die Funktionsweise dieser Firmen zu verstehen, denn es spricht vieles dafür, daß hier ein neuartiges Muster von Wettbewerbsfähigkeit existiert. Das Begreifen dieses Musters ist die Grundlage dafür, auf diese Herausforderung - und um eine solche handelt es sich, weil diese Firmen z.B. in der PC-Industrie in eine dominante Position hineinwachsen - angemessen reagieren zu können. Investitionen in Taiwan und vor allem Gemeinschaftsunternehmen mit solchen Firmen können zu deren Verständnis wesentlich beitragen.

Ein dritter Punkt ist zu bedenken: Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen wird nicht dadurch stimuliert, daß sie sich auf weniger anspruchsvollen Märkten bewegen. Die Präferenz russischer Mafiosi für eine bestimmte deutsche Automarke ist für das betreffende Unternehmen ein Tatbestand, der einfache Gewinne bringt; überhaupt ist das anscheinend hohe Ansehen von deutschen Markenartikeln in Osteuropa ein Aktivposten für die deutsche Wirtschaft. Doch birgt dies auch eine Gefahr, denn viele Erfahrungen belegen, daß jene Unternehmen mittel- und längerfristig am leistungsfähigsten sind, die auf den anspruchsvollsten und am härtesten umkämpften Märkten bestehen können; und einige der besonders hart umkämpften Märkte finden sich heute in Ost- und Südostasien. Ein Unternehmen, das sich dort gegen die anscheinend unbezwingbare japanische Konkurrenz durchsetzt, wird auch überall anderswo auf der Welt gute Karten haben.

Investitionen in Osteuropa

Die schwache Präsenz deutscher Unternehmen in Entwicklungsländern ist nicht etwa dadurch erklärbar, daß sie stattdessen massiv in Osteuropa investieren. Zwar wäre dies ein schwacher Trost, denn Osteuropa ist bislang weder wachstumsstark, noch reicht es mit seiner Wirtschaftsleistung auch nur entfernt an die asiatischen Entwicklungsländer heran; selbst hinter Lateinamerika bleibt es weit zurück. Aber davon ganz abgesehen: Zwar ist der Anteil deutscher Unternehmen an den Investitionen in Osteuropa relativ hoch; doch sind die absoluten Beträge bislang vergleichsweise niedrig. Vergleichsweise bedeutet: zum Beispiel im Vergleich mit den Investitionen eines neuen Industrielandes in benachbarten Entwicklungsländern - den Investitionen Taiwans in Südostasien und der VR China.

Das Investitionsmuster in Osteuropa ist geprägt durch ein hohes Ausmaß an Heterogenität: eine begrenzte Zahl großer (und publizitätsintensiver) Investitionen einerseits, eine kaum überschaubare Zahl von Kleininvestitionen andererseits. Nehmen wir das Beispiel Ungarn: Dort gab es bis Ende 1990 zehn große Investitionsvorhaben (davon 2 mit einer 100%-Beteiligung) mit einer Gesamtsumme von etwa 1 Mrd. US-$. Insgesamt waren aber Ende 1990 5.693 und Ende 1992 13.000 Joint Ventures registriert, und für den Zeitraum 1990-92 werden Zuflüsse von 3.240 US-$ ausgewiesen. Geht man davon aus, daß in diesem Zeitraum die zugesagte Milliarde der zehn großen Investeure tatsächlich transferiert worden ist, bleibt für die übrigen Vorhaben eine durchschnittliche Investitionssume von ca. 170.000 US-$. Tatsächlich verbergen sich hinter diesen Zahlen sehr unterschiedliche Phänomene:

Es gibt bislang keine handfesten Zahlen darüber, wie sich die Investitionen auf die Sektoren verteilen. Eines scheint jedoch festzustehen: Es sind bislang nur in begrenztem Umfang weltmarktorientierte Fabriken, in die ausländische Unternehmen in Osteuropa investieren. Es überwiegen Investitionen, die auf die lokalen Märkte zielen.

Osteuropa: Für Auslandsinvestitionen nur mäßig interessant

Die Investitionszurückhaltung spiegelt nicht allein die Unsicherheit über die wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen wider (die im übrigen zumindest in den Visegrad-Ländern so schlecht nicht sind). Es reflektiert vielmehr die begrenzte Attraktivität Osteuropas als Investitionsstandort. Die Attraktivität eines Standorts wird eben nicht in erster Linie durch das durchschnittliche lokale Lohnniveau bestimmt. Abgesehen von der Arbeitsproduktivität ist für einen Investor entscheidend, daß ein Betrieb in ein kundenorientiertes Produktionsmuster paßt, daß die Transportkosten akzeptabel sind und daß die Transaktionskosten nicht zu hoch liegen. Maßgeblich für die Qualität eines Standorts sind mithin folgende Faktoren:

Daß es diese Faktoren sind, die Investoren anlocken, hat erst kürzlich eine Studie der OECD über Direktinvestitionen in Westeuropa bestätigt. Ihr Ergebnis: Investitionen konzentrieren sich nicht etwa dort, wo die Löhne am niedrigsten oder die Subventionen am höchsten sind, sondern dort, wo die wirtschaftlichen Strukturen am leistungsfähigsten sind. Auf weniger entwickelte Regionen angewandt heißt dies: Dynamische Entwicklung ist nicht die Folge von ausländischen Investitionen, sondern es ist umgekehrt - ausländische Investoren werden von Standorten angezogen, in denen ein dynamischer Entwicklungsprozeß schon eingeleitet ist.

Die sich abzeichnende Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa

Ohne gezielte Interventionen ist nicht nur vorstellbar, sondern angesichts der aktuellen Trends sogar wahrscheinlich, daß sich zwischen West- und Osteuropa eine industrielle Arbeitsteilung herausbildet, die durch drei Elemente gekennzeichnet ist:

Diese Struktur weist gravierende Nachteile auf:

Eine solche Struktur würde in den Empfängerländern zur Verschärfung wirtschaftlicher und sozialer Probleme führen. Europa schüfe sich damit politische und soziale Brennpunkte direkt vor seiner Haustür. Dies kann nicht im Interesse der westeuropäischen Länder, insbesondere Deutschlands, sein.

Ein Plädoyer für eine neue europäische Arbeitsteilung

Das Gegenmodell zu diesem Szenario ist die aktive Gestaltung einer neuen europäischen Arbeitsteilung zwischen Industrien in Ost und West. Es ist dies eine Aufgabe, die über die Steuerungskapazität eines einzelnen Staates hinausgeht; gleichwohl ist es eine Aufgabe, an deren Lösung insbesondere Deutschland ein großes Interesse haben muß, denn die deutsche Wirtschaft könnte in besonderer Weise von einer solchen Arbeitsteilung profitieren. Die Gestaltung setzt gezielte Politiken in den osteuropäischen Ländern und ihre Stimulierung und Flankierung durch Westeuropa voraus.

Auch wenn es nur ein relativ kleiner Absatzmarkt und mäßig attraktiver Standort ist, ist Osteuropa nicht notwendigerweise auf Jahre hinaus als Investitionsstandort uninteressant. Aus der Sicht deutscher (und anderer westeuropäischer) Unternehmen gibt es vor allem einen Grund, mit Investitionen dazu beizutragen, daß die Entwicklung in Osteuropa dynamisiert wird: Das "lean-Potential" von Standorten in Osteuropa ist hoch. Die bisherigen Erfahrungen deuten darauf hin, daß es prinzipiell möglich ist, in Osteuropa Fertigungsstätten aufzubauen, die den Anforderungen der "schlanken Produktion" entsprechen, d.h. flexibel sind, schnell reagieren können und mit einem geringen overhead auskommen; dies ist deshalb ein interessanter Befund, weil das "lean-Potential" alter Standorte typischerweise geringer ist, weil tiefgreifende Veränderungen hier stets auf vielfältige Widerstände und Hindernisse treffen. In diesem Zusammenhang ist das niedrige Lohnniveau ein Faktor, der Standorte zusätzlich interessant machen kann. Wichtiger ist jedoch das Qualifikationsniveau der Beschäftigten, das für schlanke Produktion hoch sein muß, und deren Lernbereitschaft und Flexibilität. All dies scheint - dies deuten z.B. die Erfahrungen bei Skoda an - hoch zu sein. Investitionen in Osteuropa können somit dazu beitragen, die internationale Wettbewerbsfähigkeit deutscher und anderer westeuropäischer Investoren zu verbessern.

Nimmt man all dies zusammen, so ist folgendes Bild vorstellbar: Es entwickelt sich eine industrielle Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa, in der Osteuropa weder eine umfassende Industriestruktur noch Niedriglohnsegmente in allen Industriezweigen und schon gar nicht nur "alte" Industrien aufweist. Es geht vielmehr darum, in den osteuropäischen Ländern - bzw. in verschiedenen Regionen in den Ländern - wettbewerbsfähige Industriekerne auf- bzw. umzubauen, die ein klares Spezialisierungsprofil haben und daher jene externen Effekte aufweisen, die die Qualität eines Standorts ausmachen und ihn für ausländische Investoren interessant werden lassen.

Ein solches Spezialisierungsprofil bildet sich - entgegen den Erwartungen neoklassischer Ökonomen - nicht automatisch, etwa entsprechend der komparativen Vorteile, heraus. In Polen beispielsweise, wo empirische Untersuchungen zu dieser Frage vorliegen, hat der industrielle "Bereinigungsprozeß" in allen Branchen zu Schrumpfungsprozessen geführt, und diese sind in jenen Branchen, die zuvor näher am internationalen Kostenniveau lagen, nicht geringer ausgefallen. Es bedarf demnach politischer Interventionen, mit denen die Ausprägung eines Spezialisierungsprofils gefördert wird.

Natürlich ist die Vorstellung naiv, daß nationale Regierungen die Ausprägung eines Spezialisierungsprofils und der dazugehörigen Unternehmen planen können. Und es wäre vollkommen absurd, etwa der EG vorzuschlagen, einen blueprint für eine gesamteuropäische Arbeitsteilung unter Einschluß Osteuropas zu entwerfen. Es geht eher darum, daß

Die Ausprägung einer industriellen Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa stellt in erster Linie Anforderungen an die osteuropäischen Länder, die ihren Standortvorteil entwickeln müssen. Eigenanstrengungen dieser Länder können auf keinen Fall durch Unterstützung von außen substituiert werden; dies ist eine der zentralen Erfahrungen aus mehreren Dekaden der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. Eigenanstrengungen setzen voraus, daß in den Ländern jenseits der Stabilisierung des Makrorahmens und an Stelle von adhoc-Maßnahmen zur Behebung akuter Probleme des Transformationsprozesses, die jedoch in kein längerfristiges Konzept eingebunden sind, mittel- und langfristige Strategien industrieller Entwicklung erarbeitet werden. Dabei geht es nicht um Planung wie im alten Modell, sondern um die Organisation von stakeholders dialogues, in denen Vertreter des Staates und gesellschaftliche Akteure Entwicklungskorridore bestimmen. Solche Maßnahmen finden bislang kaum statt, weil die Skepsis gegenüber jeder Form staatlicher Steuerung sehr groß ist; aber auch deshalb, weil sie von internationalen Organisationen wie dem IWF, die in der Steuerung der Transformation eine wichtige Rolle spielen, nicht für wichtig gehalten und daher nicht stimuliert werden.

Westeuropa kann hier in die Bresche springen, indem es die Erfahrungen mit regionaler Technologie- und Strukturpolitik (in Regionen wie Jütland, Wales, Nordrhein-Westfalen oder Emiglia-Romana) weitergibt. Dabei geht es nicht nur um das was, d.h. die notwendigen Mesopolitiken zur Verbesserung der Standortpolitik, sondern insbesondere auch um das wie, d.h. die Methoden und Instrumente der Organisation solcher Dialoge.

Westeuropa kann darüber hinaus den Prozeß der industriellen Restrukturierung und Revitalisierung Osteuropas durch die Stimulierung einer neuen europäischen Arbeitsteilung dadurch unterstützen, daß es

Vor allem aber ist es wichtig, den osteuropäischen Ländern klare Signale zu geben, damit der Politikformulierungsprozeß in diesen Ländern von verläßlichen Rahmendaten ausgehen kann; bislang empfangen die osteuropäischen Länder eher widersprüchliche, mitunter sogar erratische Signale aus dem Westen. Dabei kommt es insbesondere auch darauf an, die osteuropäischen Akteure in das westeuropäische policy network einzubinden, d.h. jenen kontinuierlichen Kommunikationsprozeß zwischen EG-Bürokraten und anderen Akteure, in dem Probleme definiert und Lösungen gesucht werden.

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